Государственная служба как ядро государственного управления и инновационный подход в ней

Современному обществу необходим качественный управленческий механизм на государственном уровне.
Под государственным управлением необходимо понимать осознанный процесс государственного воздействия на социальную систему с целью реализации власти, государственной целевой направленности и его функций.
Если рассматривать процесс государственного управления с точки зрения широкой смысловой трактовки, то можно констатировать, прежде всего, управленческий процесс публичного характера, субъектом которого являются органы государства различных уровней и ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной. В этом смысле государство реализует управленческие функции посредством именно должностных лиц – политиков посредством стратегического подхода. Если к процессу государственного управления подходить с позиции узкого смысла, то можно видеть в этом процессе исключительно исполнительную деятельность государства в непосредственном проявлении органов власти и должностных лиц.
Управленческий государственный механизм реализуется с помощью системы государственной службы. Государственная служба имеет своей функцией непосредственно достижение целей и задач государственной политики, а также реализует процесс осуществления государственных услуг гражданам.
Исходя из этого угла зрения необходимо понимать, что государственное управление может эффективно осуществляться только при наличии одного из своих инструментов - государственной службы.
Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, определенные в абз. 6, 7 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (далее - Закон N 58-ФЗ). Это предусмотрено п. 1 ст. 1 названного Закона.
Нормами Указа Президента N 32 от 11.01.1995 закреплен список должностей государственной службы.
Система государственной службы представлена на рисунке 1.1.
Рисунок 1.1 – Виды государственной службы на основании п. п. 2, 3 ст. 2 Закона N 58-ФЗ
На основании рисунка 1.1 можно сделать вывод о разделении государственной службы на три вида: гражданская, военная и правоохранительная.
Интересующий нас вид гражданской службы определен в вышеуказанном законе как служебная деятельность на профессиональной основе, при которой граждане занимают определенные должности и цель которой заключается в обеспечении полномочий и компетенций государственных органов власти на разных уровнях – федеральном и региональном (п. 1 ст. 5 Закона N 58-ФЗ).
Различные аспекты государственной гражданской службы представлены в одноименном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон N 79-ФЗ).
Законом предусмотрено создание должностей, которые не являются непосредственно должностями государственной службы, но которые необходимы для обеспечения ее жизнедеятельности.
Нормами законодательства на уровне указов Президента РФ установлено взаимо соответствие чинов и званий между различными видами государственной службы, а также размеров оплаты их труда (например, Указы Президента РФ от 09.06.2006 № 577, от 19.11.2007№N 1554).
Рассматривая процесс и механизм государственного управления, их можно представить в виде иерархии четырех уровней (как пирамиду власти).
Рисунок 1.2 – Уровни государственного управления
Как следует из рисунка 1.2, государственной службе отводится довольно важное и значимое место в управленческой пирамиде. Госслужба имеет отношение к каждому из уровней пирамиды, оказывая влияние на каждый из них, так, верхний уровень формирует государственную стратегию развития в лице политиков и управленческой элиты. На втором уровне определяются нормативно-правовые основы этой стратегии. На третьем уровне непосредственно государственные служащие реализуют и формируют аппарат государственного управления. И прямая реализация функций государственных служащих осуществляется на четвертом уровне за счет инструментов государственного управления и осуществления полномочий государственных служащих.
Анализ научной литературы по проблеме исследований позволил выделить три точки зрения на то, какое место занимает государственная служба и какая ей принадлежит роль в общей системе управления государством.
Во-первых, госслужбу можно воспринимать как механизм государственного управления.
Во-вторых, госслужба как комплексный институт управления государством.
В третьих, госслужба как способ обеспечить и реализовать полномочия и компетенции органов государственной власти.
Однако, несмотря на близость каждого из подходов к практике, ни один из них не закрепился в научной среде полноценным образом.
На статус системы государственного управления в целом, наиболее значимо воздействует степень проникновения управленческой природы не только в содержании государственной службы, но и в ее форму, методы и стиль. Данное высказывание подтверждается историческим опытом.
Однако, в различных источниках, нередко два понятия «государственное управление» и «государственная служба» отождествляются авторами. Тем не менее практика свидетельствует о том, что эти понятия различны. Хотя и присутствует элемент схожести между ними. Соотношение между ними представлено на рисунке 1.3.
Рисунок 1.3 – Соотношение государственного управления и государственной службы
Фундаментальным элементом во всей пирамиде государственного управления является понятие стратегии, поскольку это первичная целеполагающая основа, которая определяет общую политику и направление организации всей государственной управленческой системы – как субъектов госуправления, так и объектов.
Важность стратегии в том, что она предусматривает последствия управленческих решений и их ориентацию на будущее развитие. При этом сами стратегические решения принимаются на основе тщательно проанализированной информации о прошлом развитии как страны в целом, так и государственной управленческой системы в частности.
В процессе стратегического управления осуществляются два различных но взаимосвязанных направления.
Первое направление, это социальное предвидение, которое устанавливает общий вид стратегической цели, что позволяет правительству или другому государственному органу ожидать неких предполагаемых результатов.
Другое направление – это социальное прогнозирование, которое помогает наметить и обосновать варианты развития с помощью различных точных управленческих инструментов и технологий опираясь на первичные данные, ресурсы, информацию о социальных силах, которые дают возможность обеспечить реализацию поставленных прогнозов.
Таким образом, государственное управление и государственную службу (в частности гражданскую) можно воспринимать как взаимосвязанную систему, при этом госслужба является инструментом обеспечения эффективного государственного управления.
1.2 Понятие и содержание предоставления государственных услуг государственными служащими (на примере налоговых органов)
Современная практика государственного управления не всегда демонстрирует высокой качество и эффективную реализацию процесса оказания государственных услуг.
Одновременно необходимо понимать, что подсистема предоставления государственных услуг – важнейший элемент в целом управленческой системы государственного механизма, поскольку именно данная подсистема является связующим звеном населения и власти в вопросах обеспечения уровня качества жизни населения.
Основная задача органов государственного управления в направлении роста качества жизнедеятельности людей заключается в том, чтобы организовать комфортные условия жизни и предоставлении необходимых услуг.
Одним из общеизвестных мировых способов сдерживания разногласий, недочетов и нивелирования человеческого фактора в процессе принятия решений, безусловно, является грамотное управление

. Соответственно, наиболее известной и крупной управляющей единицей для общественности остается государство, которое неизменно представляет собой наиболее оптимальную форму взаимодействия и выстраивания отношений между людьми.
Однако наличие такой системы в действительности не решает проблемы, порождаемые тогда когда относительно небольшая группа людей, наделенная полномочиями, представляет интересы другой большой группы людей. В такой ситуации важной составляющей этих интересов является именно предоставление качественных государственных услуг в полном объеме каждому гражданину, что обусловило бы соблюдение интересов стороны, чьи проблемы призвано решать государство. Собственно, по большей части за эти услуги мы и платим налоги, и именно поэтому нам необходима наиболее точная и строгая оценка качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Для этого, прежде всего, необходимо провести качественный анализ текущей ситуации. И стоит начать с определения государственных (и муниципальных) услуг или функций.
Рассмотрим определения из разных источников. Первое определение, которое мы рассмотрим, относится к 1982 году. Оно сформулировано в условиях проведения международного форума «Государственные услуги как институт». С позиции участников форума государственные услуги предоставляются как комплекс возможностей, которое государственная машина способна предоставить гражданам страны. В этом случае государство выступает спонсором либо осуществляет такие услуги через частное лицо, но при этом принимая на себя финансовое обеспечение.
Следующее определение сформулировано на отечественном портале государственных услуг. Однако, по мнению автора выпускной квалификационной работы данное определение имеет косвенный, а не прямой характер:
- во-первых, само возникновение услуги обусловлено спросом физических или юридических лиц;
- во-вторых, результат деятельности государства по предоставлению услуги «возникновение, изменение или прекращение правоотношения, или создание определенного документа».
Также понятие государственных услуг не всегда определено и в нормативно-правовой документации на разных уровнях - начиная с Конституции РФ, где такое понятие отсутствует. Конституционные нормы заменяют определение государственных услуг перечислением функций различных государственных органов.
С 2010 года понятие государственных услуг тем не менее уже появляется в нормах Федерального закона № 210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в качестве формы активных действий органов государственной власти при оказании той или иной услуги. Конечный результат оказания услуги такого рода - образуемое правоотношение либо документ. Здесь наблюдается схожесть с определением, предложенным порталом государственных услуг Российской Федерации.
Тем самым законодательное определение позволяет констатировать отечественное понятие государственных услуг на нормативном уровне как ограниченный комплекс услуг, имеющий два индикативных результата. При этом практика многих зарубежных стран формулирует государственные услуги как чуть ли не основную форму взаимодействия государства и физического/юридического лица, где государство выступает в роли обслуживающего звена для удовлетворения нужд вторых.
Таким образом, далее в работе будем опираться на законодательное определении его государственных услуг - в качестве активности государственного властного органа по оказанию той или иной услуги, результатом которой является установление правоотношения либо документ.
Учитывая разный перечень услуг, которые могут включать в себя государственные услуги в разных странах, в рамках данной работы необходимо определить общие принципы государственных услуг, классификацию и основные характеристики для того, чтобы унифицировать понимание того, что включает в себя рассматриваемое явление.
Итак, начнем с основных характеристик. Для дальнейшего исследования будут выделены следующие характеристики государственных услуг:
- государственные услуги удовлетворяют конкретный спрос на эти услуги;
- государство является источником услуги, так как имеет исключительные компетенции на их предоставление;
- государство является источником услуги, так как существует серьезная недостача или полное отсутствие услуги ввиду отсутствия необходимых ресурсов или предприимчивости со стороны частных организаций;
- публичные услуги являются частью государственного управления;
- государственный орган организует, инициирует или контролирует предоставление государственной или публичной услуги населению или организациям.
Существуют также разные классификации, по которым разделяют те или иные перечни государственных услуг. Так, например, А.В. Нестеров - профессор НИУ «Высшая школа экономики» - предложил в своей работе классификацию государственных услуг по их необходимости: необходимые услуги, к которым относятся, например, услуги ЖКХ; законные услуги, как например, услуги по регистрации прав на недвижимость, а также реальные или реализуемые услуги, то есть по которым есть действительный «услугодатель», в то время как по двум вышеупомянутым классификациям «услугодателя» может и не быть, соответственно, они могут быть и нереализуемыми.
Также имеют место быть классификации по источникам финансирования и в зависимости от области, в которой предоставляются государственные услуги. Таким образом, единый подход к классификациям, в целом, имеется, однако при углублении, например, в раскрытия перечня классов по областям предоставления государственных услуг - могут наблюдаться серьезные разногласия между экспертами, однако вышеупомянутых согласованных классификация вполне достаточно позволяет понять общую картину по государственным услугам в рамках данного исследования.
Далее, обозначим общие принципы предоставления государственных услуг, закрепленные Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ»Об организации предоставления государственных и муниципальных систематизируя их в виде комплексной схемы на рис.1.4.
Собственно, на сегодняшний день по оценке воплощения данного принципа имеются большие проблемы, в том числе в электронной форме.
В числе первостепенных векторов, определяющих процессы реформирования и совершенствования государственного управленческого механизма могут быть названы рост качества и доступности услуг, оказываемых государством.
Международная организация по стандартизации определяет качество (стандарт ИСО-8402) «как совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности». Этот стандарт определил такие понятия, как «обеспечение качества», «управление качеством», «спираль качества».
Рисунок 1.4 – Нормативно закрепленные принципы оказания
государственных услуг
В соответствии с ГОСТ ISO 9000-2011 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»: качество - степень соответствия совокупности присущих характеристик требованиям.
А качество жизни населения - основной индикатор социально-экономического положения в обществе. «Качество жизни» как категория аналогично понятиям «совершенство», «уровень качества», «класс качества» и типично для качества продукции и услуг. «Качество жизни» охватывает материальные и духовные ценности, возможность обладания ими.
Под качеством государственной услуги принято понимать степень соответствия свойств услуги запросам, требованиям (в том числе сформулированным в виде стандартов (для государственных услуг – это Регламенты)