Изучение Государственного контроля Российской империи в период думской монархии

Введение
Государственный контроль Российской империи, как центральное государственное контрольно-ревизионное ведомство, был учрежден в царствование Александра I в 1811 году. Поначалу это ведомство именовалось «Главным управлением ревизии государственных счетов» и лишь впоследствии, с 1836 г., получило название «Государственный контроль». В компетенцию Государственного контроля входили главным образом наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности администрации в финансово-хозяйственной сфере, поверка прихода и расхода всех казенных и общественных сумм, капиталов, а также надзор за их движением. Ведомством руководил государственный контролер, пользовавшийся правами министра.
В результате реформ 1905-1906 гг. Россия вступила в эпоху конституционной (думской) монархии, что повлияло и на статус контрольного ведомства. Наряду с созданием представительных институтов, то есть Государственной думы и реформированного Государственного совета, в России была восстановлена деятельность, созданная еще в 1857 году при императоре Александре II Совет министров, ставшим объединенным правительством и схожего своими функциями и организацией с кабинетами министров на Западе. По важности своего назначения Государственный контроль Царской России не может не привлекать к себе внимания исследователей разных времен. В настоящей статье будут охарактеризованы наиболее значимые, на наш взгляд, труды дореволюционных авторов, посвященные истории Государственного контроля Российской империи.
Основная часть статьи
Государственный контролер стал членом Совета министров и теперь зависел уже не только от монарха, но и от правительства. С одной стороны он должен был представлять отчеты по реализации бюджета в Государственную думу, с другой – взаимодействовать с парламентариями, которые в своих выступлениях и в Думе и в прессе активно обсуждали возникавшие в финансовой сфере проблемы. В связи с этим Государственная дума хотела получать максимум информации от Государственного контролера16.
Протесты общественности вызывались наличием неподотчетных Государственному контролю учреждений, например, Министерства двора, 4-го Отделения Собственного Императорского Величества канцелярии, хозяйственного управления при Синоде по специальным средствам ведомства и суммам, отпускаемым из казны на духовные учебные заведения19. В этой связи прошлое и настоящее контрольного ведомства России привлекало и привлекает особо пристальное внимание исследователей. Некоторые из них получали доступ в ранее закрытый архив Государственного контроля.
Отмеченная выше возможность ознакомиться с материалами, хранящимися в архиве Государственного контроля, выпала, в частности, на долю известного экономиста, профессора Московского университета И. Х. Озерова. Его перу принадлежит весьма содержательный труд с показательным названием «Как расходуются в России народные деньги» [3]. Работа состоит из восьми глав и заключения. И. Х. Озеров рассматривает финансовое положение России в начале XX века в целом, делая акцент на деятельности Государственного контроля как важного участника экономической жизни страны. И. Х. Озеров, на примере функционирования жизненно-важных отраслей государственного хозяйства, таких как: деятельность Государственного банка, крупные строительные операции казны, бюджет и промышленность, выясняет роль Государственного контроля в борьбе за рациональное расходование денежных средств, характеризует имевшие место пререкания между Контролем и другими министерствами. И. Х. Озеров дал весьма четкое определение тому, чем в идеале должен быть Государственный контроль – это «верный слуга своего народа и опытный советчик его, эксперт в трудных финансовых вопросах», что вытекало из главных задач Государственного контроля, а именно ревизии поступления доходов и производства расходов, участия в разработке финансовой политики. И. Х. Озеров в основном был недоволен существующим положением и деятельностью Государственного контроля и относился к нему скорее критически. Автор в своей работе привел довольно много фактов, свидетельствующих о том, что дела по выявленным чиновниками контрольного ведомства нарушениям могли тянуться десятки лет. Тем самым он подвел читателя к мысли о необходимости коренного реформирования Государственного контроля. Приведем здесь только один факт, на который ссылается И. Х. Озеров в своей книге: разные распорядительные ведомства зачастую практиковали закупку необходимых им материалов по особенно высокой цене. Когда же Государственный контроль протестовал, ведомства открыто заявляли о его некомпетентности, и Государственному контролю обычно не оставалось ничего иного, как смириться со свершившимся фактом. Ссылаясь на другие примеры и указывая на ответственность Государственного контроля за неудовлетворительное снабжение армии в Русско-японской войне, И. Х. Озеров явно возмущался бессилием контрольного ведомства сплошь и рядом неспособного пресечь плохо и нехозяйственно произведенные финансовые операции и, таким образом, во многих случаях беспомощность при охране интересов казны. В конце своей работы И. Х. Озеров делает вывод о том, что Государственный контроль «поставлен очень ненормально», что он «не имеет власти» и «боится всесильного Министерства финансов», «может ловить только мелкую рыбешку, большая же прорывает от его сети», подчеркивает «декоративный характер в ревизионной деятельности», ибо Контроль «снабжен только призрачными правами». Соответственно в целях повышения эффективности работы контрольного ведомства И. Х. Озеров, ссылаясь на проект реформы, выработанный самым Государственным контролем, предлагал некоторые необходимые меры по его реорганизации, такие, как наделение Государственного контроля техническими сведениями при выполнении им задач, связанных с теми или иными специальными вопросами. Как сам выражает И. Х. Озеров: «чтобы техник дурачить нашего контролера не смог». Государственный контролер, по мысли автора, должен быть выведен из Совета министров, чтобы стать совершенно независимым от правительства и быть ближе поставленным к судебной власти, дабы иметь возможность направить то или иное дело для судебного разбирательства. По мнению И. Х. Озерова, требовалось также: установить предельный срок, в течение которого проверяемые должны доставлять в Государственный контроль нужные для ревизии документы; сохранить и развивать систему предварительного контроля и, в частности, распространять фактическую ревизию на все ведомства; с целью «оживления» контрольной деятельности обязательно периодически проводить съезды представителей Государственного контроля. Обновленный Государственный контроль должен был заручиться поддержкой Государственной думы, сообща действовать с последней и быть истинным стражем народных денег

. При составлении книги «Как расходуются в России народные деньги» И. Х. Озеров пользовался в какой-то мере правительственной поддержкой – тогдашний государственный контролер П. Х. Шванебах допустил И. Х. Озерова к архивам Государственного контроля в Санкт-Петербурге и в Москве. И. Х. Озерову содействовали также и другие чины Государственного контроля, так что в результате он смог познакомить читателя с уникальными фактами, показывающими, как функционировал Государственный контроль в механизме управления Империи. И. Х. Озеров нередко допускает «европоцентризм» в своей книге, безмерно восхваляя организацию соответствующих служб на Западе и противопоставляя ей отечественный контроль как воплощение отсталости, что, конечно, могло вызвать протест у читателей, проникнутых патриотическим настроением. В своих предложениях И. Х. Озеров по большому счету присоединяется к выработанному Государственным контролем проекту его реформы, к которому тогдашнее руководство Государственного контроля целенаправленно стремилось. С другой стороны, резкие нападки И. Х. Озерова на состояние отечественного Государственного контроля отражали глубокие опасения автора за финансовое положение страны и ее будущность. Возможно, И. Х. Озеров в своих трудах во избежание проблем озвучил устремления тогдашних руководителей Государственного контроля.
Свои размышления о Государственном контроле выражал Ю. В. Танский в своем труде «О преобразовании Государственного контроля» [4]. Книга, точнее брошюра, имеет весьма скромный размер всего 16 страниц. По словам автора, книга была рефератом с предложениями о преобразовании Государственного контроля, которые были представлены тогдашнему государственному контролеру. Главная мысль Ю. В. Танского заключается в том, что порядки в Бельгии - наилучший вариант ревизионной организации, с которого Россия брала пример при разработке и реализации финансовых реформ 60-70-х гг. XIX века и который должен был и впредь служить образцом для дальнейшего усовершенствования российского механизма финансового контроля после утверждения конституционного образа правления. Ю. В. Танский детально освещает порядок производства ревизии в Бельгии и полагает, что надо либо иметь хорошо организованную систему контроля, либо не иметь никакой. Подлинные слова Ю. В. Танского таковы: «....Но если желательно иметь хороший контроль, то необходимо примириться с некоторыми условиями, без которых он невозможен. Хороший контроль невозможен без некоторых формальностей; если они неудобны и не перевешиваются выгодами от контроля, то лучше его совсем упразднить». Очевидно, Ю. В. Танский прекрасно понимал важность контрольного ведомства для государства и высоко оценил реформаторскую деятельность В. А. Татаринова как творца финансовых преобразований 60-х гг. XIX в. Главные результаты реформ В.А. Татаринова – «уменьшение упущений и злоупотреблений». Также Ю. В. Танский справедливо отметил вклад в развитие отечественного ревизионного дела государственного контролера России с 1878 г. по 1889 г. Д. М. Сольского, считая его достойным продолжателем В. А. Татаринова, отчасти исправившим некоторые недостатки ревизионной системы, сохранившиеся и после реформ 60-х гг. XIX в. Ю. В. Танский настолько симпатизировал бельгийскому ревизионному ведомству, что едва ли не 20% объема своей книги он посвятил именно ему. Ю. В. Танский перечислил множество плюсов бельгийской системы, но главнейшим преимуществом, или так сказать, самым существенным орудием ее Ю. В. Танский счел «широкую гласность», активное участие общественности страны в ревизионной деятельности. Соответственно, Ю. В. Танский полагал, что после обновления государственного строя в результате реформ 1905-1906 гг., российский Государственный контроль должен будет учредить особый печатный орган – журнал «Вестник Государственного контроля». По убеждению Ю. В. Танского, это предложение диктовалось необходимостью ознакомления общественных и правительственных сфер с истинным положением контрольного дела, а также с финансово-хозяйственной жизнью страны. Проектируемый орган печати должен был также следить за теми новыми явлениями в государственном хозяйстве, которые могли иметь влияние на экономическую жизнь страны, например за изменениями в положении денежного и товарных рынков, за открытиями новых минеральных богатств и новых путей сбыта, за ходом проводившихся ревизий. По убеждению Ю. В. Танского, этот журнал мог бы быть весьма полезным для облегчения ревизионной работы и послужить ценным пособием для членов Государственной думы. Однако его предложение о преобразовании Государственного контроля путем учреждения ведомственного печатного органа не было принято властями. Так, «Вестник Государственного контроля» [1] был учрежден лишь после Октябрьской революции уже в РСФСР.
В Российской империи имелась хорошая традиция по составлению изданий в связи с их юбилеями, посвященных истории военных или гражданских организаций и учреждений. Примерами таких изданий являются истории полков, например, «История 13-го Лейб-Гренадерского Эриванского Его Величества полка за 250 лет»2, государственных органов - «Столетие Военного министерства»18, «История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911 гг.»5 и «Министерство финансов 1802-1902 гг.»4 и пр. Государственный контроль не желал уступать другим министерствам в этой традиции. Так появилось соответствующее юбилейное издание, посвященное 100-летию образования отечественного контрольного ведомства - «Государственный контроль 1811-1911» [2]. Этот труд был издан в 1911 году в бытность государственного контролера П. А. Харитонова. Данная работа носит официальный характер, являясь коллективным трудом чиновников Государственного контроля. Юбилейным изданиям других министерств «Государственный контроль 1811-1911» значительно уступает в размере. Это всего один том объемом в 408 страниц. В книге излагается история Государственного контроля в период в 1811-1911 гг. с кратким изложением истории русского контрольного ведомства допетровских времен и в XVIII в. Работа имеет четкую структуру, она разделена на пять глав, посвященных соответственно царствованиям Александра I, Николая I, Александра II, Александра III и Николая II. В начале каждой главы представлены биографии тогдашних государственных контролеров и их товарищей. Первая и вторая главы настоящей работы повествуют об учреждении Главного управления ревизии государственных отчетов при императоре Александре I и его преобразовании в 1836 году при императоре Николае I в Государственный контроль. Среди проблем, с которыми столкнулось ведомство, особо отмечалась сильная нехватка личного состава Государственного контроля, чем и объяснялось ограничение его деятельности проверкой так называемых «общих отчетов», составляемых самими министерствами и посылаемых в Государственный контроль, который рассматривал только сами отчеты без обращения к подлинным документам