Программно-целевое управление расходами бюджетов муниципальных районов центрального федерального округа.

Введение

На сегодняшний день бюджетная политика, являясь инструментом осуществления политики государства в сфере экономики, связана с разработкой и использованием государственного бюджета и бюджетов низшего уровня. При этом она должна способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны за счет оптимизации сбора налогов и рационального планирования государственных расходов. Важной составляющей бюджетного процесса является использование широкого инструментария планирования бюджета с соблюдением реальности и достоверности показателей, а также эффективности и целесообразности осуществления расходов и одновременным выполнением стратегических задач и финансированием делегированных полномочий.
Использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе региона является важной составляющей современного этапа развития государственных финансов. Финансовые технологии бюджетирования зарекомендовали себя как успешные составляющие бюджетного менеджмента среди стран с развитой экономикой. Технология программно-целевого бюджетирования является элементом бюджетного планирования и одной из важных составляющих бюджетирования.
Вопросам развития и совершенствования методов бюджетного управления в целом и программно-целевого метода посвящены научные труды отечественных ученых: Н. Я. Азарова, В. Д. Василика, В. А. Вишневской, Т. И. Ефименко, С. И. Юрия. Среди зарубежных авторов исследованием этих вопросов занимались О. И. Андреева, М. П. Афанасьев, Ханс де Брюйне, А. В. Киреева, Т. М. Ковалева, А. М. Лавров, Ф. Мошер, Б. А. Райзберг и др. [1]
Таким образом, цель исследования заключается в определении сущности ПЦМ управления расходами бюджета в регионе и обосновании роли программно-целевого бюджетирования в управлении бюджетными ресурсами в сложившихся условиях хозяйствования.
1. Сущность программно-целевого бюджетирования и его роль в управлении бюджетными ресурсами региона
Уровень бюджетного планирования зависит от многих факторов. Во- первых, он определяется чёткостью формулировки целей и задач, которые решает та или иная страна. Не может быть просто хороший или плохой бюджет. Его уровень определяется именно тем, как он обеспечивает реализацию поставленной цели. Это классическое требование менеджмента - формулировка целей и задач, его определяющая основа.
Во-вторых, уровень бюджетного планирования зависит от достоверности информации, используемой при расчетах проекта бюджета.
В-третьих, уровень бюджетного планирования зависит от его методологии. Современная мировая финансовая наука разработала множество статистических и экономико-математических методов прогнозирования и планирования, которые пока не применяются в процессе планирования в регионе. Основной подход, который применялся и продолжает использоваться при формировании бюджета республики, планирование от достигнутого уровня. Бюджетное планирование в целом, как составление финансового плана, основано на балансовом методе.
В системе мер, направленных на успешную реализацию экономических и социальных задач в сложившихся условиях, важное место занимает бюджетное планирование. Оно является сердцевиной всей финансовой работы в регионе. Бюджетное планирование охватывает систему мероприятий, которые проводятся по планированию и использованию централизованного фонда денежных средств. Оно включает в себя процессы составления, рассмотрения и утверждения бюджета. Бюджетное планирование отражает процесс создания, распределения и использования части валового внутреннего продукта.
Значение ресурсно-индикативного метода планирования бюджета и его место, как технологии бюджетного управления приведено на рисунке 1.

Рисунок 1 - Место программно-целевого бюджетирования в бюджетном менеджменте

В теоретико-методологическом плане бюджетирование опирается на теорию предельной полезности, по постулатам которой стоимость благ определяется на основе субъективного восприятия их полезности и доступности для потребителей. Исходя из этого, бюджетирование посредством оценки предельных издержек и полезности альтернатив позволяет найти критерий для оптимального распределения бюджетных средств между конкурирующими вариантами их применения, то есть определить ту комбинацию расходов, которая обеспечит максимальную полезность для общества. В основе технологии бюджетирования - проблема оптимального распределения ресурсов, поскольку потребности как на микроуровне, так и на макроуровне, в отличие от ресурсов, не ограничены. По сравнению со спросом на них финансовые ресурсы всегда в дефиците [5]. Бюджетирование является прогрессивной технологией бюджетного управления, а действующая система контроля, оценки и принятия управленческих решений по бюджетным программам в регионе требует дальнейшего совершенствования. Бюджетирование является технологией макрофинансового планирования, которая получила распространение в развитых странах мира. Сам термин «бюджетирование» заимствовано из западной литературы.
Бюджетирование (англ. Budgeting) - это процесс управления бюджетным хозяйством на основе учета совокупности социально-экономических факторов, которые обусловливают государственные нужды и соответствующие расходы средств. Как управленческая финансовая технология этот процесс предусматривает формирование бюджетных расходов в рамках четко определенных долгосрочных приоритетов развития страны и государственных финансов. Основой является обоснованные расчеты эффективности расходов бюджета и оперативное управление программами для достижения поставленных целей. [1]
Общеупотребительными механизмами бюджетирования, используемых в государственных финансах принято считать программно-целевой метод бюджетирования, бюджетирование ориентированное на результат или ресурсно-индикативное бюджетирование, более точно отражающие англоязычное определение «Performance-based Budgeting».
Планирование расходов местных бюджетов - важная составляющая бюджетной политики, которое определяет степень эффективности выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий и влияет на уровень социально-экономического развития территорий. В сложившихся условиях становления бюджетной системы республики формируется соответствующее понимание сущности бюджетного планирования, которое заключается в переносе акцента с содержания сети бюджетных учреждений на результативность их функционирования и степень качества и полезности услуг для населения. Совершенствование системы планирования расходов бюджета посредством использования финансовых механизмов, ориентированных на достижение результата и трансформации постатейного бюджета в программный, следует рассматривать как инструмент повышения эффективности бюджетного менеджмента на местном уровне.
Важными элементами процесса планирования расходов бюджета являются целевые комплексные программы, позволяющие ускорить развитие приоритетных отраслей и отдельных территорий и привлечь дополнительные ресурсы и инвестиции.
По мнению А.И. Жуковского и С.В. Васильева, под «целевой комплексной программой понимается увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социальноэкономических, производственных, научно-технических, организационнохозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами и в установленные сроки» [4].
В настоящее время целевые комплексные программы выступают основным средством реализации государственной политики, оказывая воздействия на социальные, экономические и производственные процессы в пределах полномочий федерального, регионального и местного уровней власти

. Целевые комплексные программы являются средством воздействия на процесс социально-экономического развития территорий и управления им, средством аккумулирования финансовых ресурсов для проблем, требующих незамедлительного решения.
Целевые программы имеют множество различных классификаций: по назначению, по статусу, по направленности, по срокам и механизмам реализации [5].
По статусу целевые программы подразделяются на федеральные, региональные и муниципальные [5].
По назначению выделяют комплексные целевые программы и проблемные целевые программы. Комплексные целевые программы – это программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования. Проблемные целевые программы – это программы, позволяющие обеспечить решение одной определенной проблемы [5].
В рамках данной темы рассмотрим две группы проблем, влияющих на эффективность применения программно-целевого метода планирования расходов муниципальных бюджетов.
С применением программного подхода исчезает главная проблема вычисления эффективности расходов бюджета – неопределенность результатов финансирования. С этим связано признание программно-целевых методов планирования бюджетных расходов одним из перспективных направлений бюджетной реформы, поскольку их применение помогает установить прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования применение программно-целевого метода определяется необходимостью направления государственных денег на достижение важных для общественности, как правило, количественно измеримых результатов деятельности распорядителей и получателей средств местных бюджетов с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Кроме того, применение этого метода направлено на обеспечение качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Формирование задач и целей бюджетного планирования является одной из предпосылок для успешного выполнения бюджета, определяет необходимость построения комплексной управленческой стратегии правительства и органов местного самоуправления. С целью реализации этого для местных бюджетов большинства развитых стран мира введен ПЦМ бюджетирования или его элементы, применяемые одновременно с постатейным методом бюджетирования. Целью внедрения ПЦМ в Республике является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования на основе определенных целей и результативных показателей.
Интересным отличительным элементом является характеристика программно-целевого метода как систематизированной совокупности элементов. В таблице 1 приведено определение ПЦМ бюджетирования, которые приводятся учеными.
Как видно из таблицы, исследованию программно-целевого бюджетирования уделяется значительное внимание в научных кругах нашей страны, однако ряд теоретических и большинство практических аспектов использования данной финансовой технологии крайне проблематичны и требуют совершенствования, в том числе, за счет разработки качественных практических обоснований и научных рекомендаций.
Значительное вариативное отклонение определения программно-целевого бюджетирования как финансовой технологии, дает возможность предложить собственное видение этого понятия. Так в большинстве определений не указано, что ПЦМ бюджетирования касается исключительно расходной части бюджета и не имеет никакого отношения к поступлениям бюджета. Как известно, бюджетный процесс представляет собой план формирования и использования финансовых ресурсов, а программно-целевой метод – это инструмент исключительно части использования финансовых ресурсов бюджета.
Итак, программно-целевое бюджетирование является среднесрочной технологией распределения ресурсов расходной части бюджета соответствующего уровня на основе размерности ожидаемых результатов и возможности проведения мониторинга оперативных индикаторов для перераспределения ресурсов в краткосрочной перспективе.
Для полноценного внедрения в практическую деятельность программно- целевого метода необходимо:
- создание системы учета потребности в предоставляемых услугах;
- анализ и оценка причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических расходов в результате исполнения бюджетов;


Таблица 1.
Сравнительная таблица определения программно-целевого бюджетирования
№п/п Автор, источник
Понятие программно-целевого бюджетирования
1 Бабич Т.С. [2] Технология планирования и управления бюджетными средствами в кратко- и среднесрочной перспективе, которая предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат, с применением критериев оценки результативности программ и эффективности использования бюджетных средств
2 Белец Ж.А. [2] является инструментом, с помощью которого обеспечивается эффективное планирование, управление и достижение долгосрочных целей
6 Чумаченко Н.Г. [3] Система бюджетного планирования, связывает произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью
7 Щербина И.Ф. [2] Бюджетный процесс по ПЦМ по своей сути является циклом, который начинается и заканчивается с определения перечня социальных и экономических проблем и охватывает поэтапное внедрение всех мероприятий, необходимых для их преодоления
8 Лукьяненко З.Б.,
Югова Н.В. [3] Программно-целевое бюджетирование предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).

- внедрение механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимосвязь объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;
- стимулирование органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов;
- создание системы мониторинга и результативности предоставляемых бюджетных услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и оценки эффективности бюджетных расходов на основе анализа степени достижения конечных результатов;
- организация проведения опроса среди населения с целью выявления преимуществ, определение приоритетов в структуре бюджетных услуг, а также при оценке результатов деятельности учреждений бюджетной сферы и местных органов управления;
- разработка методологии стратегического планирования деятельности главных распорядителей бюджетных средств, исходя из определенных приоритетов государственной и региональной социально-экономической политики с целью формирования основ для внедрения среднесрочного бюджетного планирования;
- внедрение программной классификации расходов местных бюджетов;
- разработка базового перечня финальных показателей эффективного предоставления бюджетных программ [5, С. 80-81].
Данный финансовый механизм распределения средств предусматривает возможность качественного определения приоритетности выделения средств