Управление как основная функция в социально-экономическом развитии муниципалитета

Нестабильность социально-экономической ситуации оказывает значительное влияние на формирование концепции устойчивого развития городских территорий и непосредственно связаны с эффективной деятельностью в социально-экономической сфере.
Управление устойчивым развитием городских территорий предполагает использование потенциала городских территорий как инструмента совершенствования управления. Оценка потенциала развития территории направлена на создание управленческой связи руководства с населением и сферами общественной жизни территории, в частности, конкурентной среды, предпринимательства, социальной сферы, окружающей природной среды и т. д.
Управление развитием территории муниципального образования – это специально организуемые системные действия, которые имеют целью обеспечение устойчивого и сбалансированного воспроизводства социального, хозяйственного и природного потенциала региона, приводящего к повышению уровня и качества жизни населения.
Указанные действия обычно осуществляются органами местного самоуправления или региональными органами власти, а также на общегосударственном уровне. В комплекс действий обычно включают: стимулирование развития экономики, создание новых рабочих мест, расширение возможностей для тех видов экономической деятельности, в которых заинтересовано местное сообщество.
Сегодня региональная политика должна быть основана на выявлении и раскрытии преимуществ регионов, содействии формированию агломераций, демонстрирующих положительную динамику экономического роста.
Повышение качества жизни населения как цель социально - экономического развития территорий, содержит три основные составляющие: увеличение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования; создание условий для формирования социальной, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства; увеличение степени экономической свободы граждан [3].
Управление развитием территорий, по сути, представляет собой разработку единой схемы развития территорий субъектов Российской Федерации с использованием инструментов активизации развития бизнеса, государственного регулирования процесса структурирования пространства.
Сложившаяся в последнее время глобальная геополитическая и геоэкономическая обстановка, создаваемые ею вызовы, стоящие перед нашей страной в среднесрочной и долгосрочной перспективе, требуют формирования новых подходов в государственном и муниципальном управлении, обеспечивающих «прорыв» на конкретных направлениях, достижения в установленные сроки поставленных целей, развития конкурентных преимуществ, создания основ укрепления позиций Российской Федерации на экономической и политической карте мира.
Современный период развития научных представлений о роли и месте государственного управления территориальным развитием базируется на сочетании двух подходов: с одной стороны – необходимости обеспечения устойчивого развития страны в условиях обострившихся противоречий и конкуренции между ведущими мировыми державами, что требует централизации управления и концентрации имеющихся ресурсов, применения более жестких форм и методов государственного регулирования экономики, с другой стороны – заинтересованности в диверсификации и децентрализации развития, акцента на полицентрической пространственной организации территорий при стимулировании самостоятельной деятельности региональных и местных органов управления.
Муниципальное управление - это основная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.
Целью (генеральной целью) муниципального управления является повышение качества жизни населения на территории муниципального образования (по параметрам, зависящим от местных условий).
В литературе можно встретить и другие подходы к определению субъекта и объекта муниципального управления. Так, А. Н. Широков и С. Н. Юркова считают [33], что муниципальное управление отличается частичным совпадением объекта и субъекта управления, то есть муниципальное образование является одновременно и объектом, и субъектом управления. Ниже они конкретизируют, что объектом муниципального управления выступают общественные отношения в муниципальном образовании и муниципальное хозяйство, понимая под последним совокупность объектов и субъектов хозяйственной деятельности (объектов имущества и организаций), находящихся в муниципальной собственности. К числу субъектов муниципального управления авторы относят население в целом, отдельные группы и объединения граждан (например, органы территориального общественного самоуправления) и органы местного самоуправления.
При рассмотрении территориального развития социально-экономическая система традиционно определяется как «регион» – целостная территориальная структура со своей историей, структурой, формой управления, сложившейся экономикой, схемой расселения жителей и другими особенностями.
Понятие «регион» всегда имеет территориальную привязку. В «Основах государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13, однозначно определено, что «регион – часть территории Российской Федерации в границах территории субъекта Российской Федерации».
В целях формулирования государственной политики, выработки направлений, целей и задач государственного управления развитием территорий в ряде случаев необходимо рассматривать как субъект управленческого воздействия объединение двух или нескольких субъектов федерации

. Для этого в «Основах государственной политики регионального развития» введено дополнительное определение, согласно которому «макрорегион – часть территории Российской Федерации, включающая в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования». В «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года», разработанной в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», дополнительно введены понятия «геостратегические территории» и «опорная зона развития в Арктической зоне», территориально основанные на базе нескольких субъектов федерации. [5]
При рассмотрении внутрирегионального развития понятие «территориальная система» может подразумевать одно или несколько муниципальных образований, любую территорию, рассматриваемую как объект управления. Эта особенность учтена в «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» [5], где введено понятие «городская агломерация», определяемое как «территория, включающая один или несколько граничащих городских населенных пунктов и иные населенные пункты, связанные совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенные интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, социальными связями».
Следует подчеркнуть, что региональная система всегда имеет множество территориальных, исторических, социальных и иных особенностей. Важнейшим вопросом в управлении территориями является учет особенностей регионального и местного развития, комплексности и сложности территории как обособленной социально-экономической системы. Не существует одинаковых территорий, хотя схожие процессы и факторы могут иметь место. Поэтому при наличии общих характеристик социально-экономические системы всегда различны, обладают разнообразием форм, что требует и специфики подходов. Особенно сложное положение наблюдается у приграничных территорий, которые для определения траекторий развития должны в обязательном порядке учитывать и взаимодействие с сопредельными странами и их приграничными регионами.
Разработка подходов к управлению развитием, выбор применяемых для реализации программ и проектов развития инструментов требуют осмысления самого термина «развитие», новой трактовки и определения понятия «управление развитием», без чего любая деятельность в данном направлении может привести не только к отсутствию позитивных результатов, но и к неэффективному расходованию ресурсов и даже к негативным последствиям.
Наиболее распространенным является подход, в соответствии с которым развитие рассматривается как процесс некоторого роста, увеличения целевых показателей, приращения объема товаров и услуг. Такое сведение развития к процессу роста количественных показателей оставляет вне поля внимания внутренние изменения системы, на которую направлены управленческие воздействия, а также качественные изменения, происходящие как в системе в целом, так и ее отдельных частях.
При этом следует отметить, что необходимо различать управленческие воздействия на развитие от многообразия других типов изменений, а также управление развитием от влияния на частные случаи позитивного роста. Так, во многих территориальных образованиях – субъектах федерации, муниципальных образованиях стратегии и программы социально-экономического развития представляют собой, как правило, набор мероприятий, направленных на стимулирование роста показателей различных отраслей экономики, а также социальной сферы. При этом не анализируется взаимовлияние отдельных направлений деятельности, не учитывается поведение отдельных частей социально-экономической системы данной территории, возможности создания условий для саморазвития и предпосылок для дальнейшего устойчивого развития. Основным препятствием является упущение качественных изменений территориальной системы и ее частей при учете только количественных показателей, в результате чего многие усилия органов власти и управления остаются малоэффективными, а достигнутые результаты не соответствуют вложенным силам и средствам.
Следствием этого также может оказаться превращение движения вперед в самоцель, подмена позитивного развития отчетностью о достигнутых показателях и результатах.
В качестве примера этого можно привести развитие инноваций в ряде регионов и стимулирование их разработки без создания условий для их последующего внедрения. В этом случае управленческие усилия, зафиксированные в отчетах, включая значительные затраты бюджетных средств, не приводили к реальному повышению социально-экономического развития территории, давая основания для социального недовольства, порождая конфликт интересов, демотивацию разработчиков и участников процесса и даже определенную дискредитацию власти.
Следует подчеркнуть, что принципиальное, ключевое значение для управления развитием имеет выработка такой системы показателей деятельности, которая была бы направлена не только и не столько на достижение конкретных результатов, но еще и стимулировала бы творческую управленческую активность, направленную на повышение эффективности текущей деятельности и постановку новых целей, соответствующих установленным принципам и выбранному направлению достижения глобальных результатов.
Использование данного системного подхода к государственному управлению территориальным развитием требует обязательного рассмотрения следующих особенностей:
– учета возможностей изменения системы как целостного развивающегося явления;
– понимания территории как сложной комплексной социально-экономической системы;
– понимания необходимости управления развитием, а не применения совокупности управляющих воздействий;
– развития не как цели, а как результата, позволяющего повысить эффективность всей системы, включая управленческую деятельность; использование взаимодействия составных частей системы (включая ее кадровый капитал) для организации саморазвития, а также как инструмента управления.
В настоящее время принято выделять четыре основные управленческие функции в управлении развитием территории: планирование, организация, мотивация и контроль