Нормативно-правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления

Во многом эффективная деятельность системы местного самоуправления определяется тем, насколько развит уровень развития правовой базы.
Под правовой базой местного самоуправления понимается система законодательных и нормативных актов, на основании которых происходит функционирование.
Таким образом, следует, что правовая база местного самоуправления формируется на распределении полномочий между уровнями власти и соподчиненностью правовых норм. Так как установка общего рода принципов организации местного самоуправления, согласно Конституции, является предметом ведения совместной работы РФ и ее субъектов, предполагается разработка федеральных законов и принятие уже в соответствии с ними нормативных правовых актов и законов субъектов РФ. С помощью региональных законов можно конкретизировать положения федеральных законов относительно местных условий, но быть в противоречии с Конституцией РФ и федеральными законами они не могут. Не могут правовые акты муниципального уровня противоречить правовым актам федерального уровня и правовым актам субъектов РФ.
Следует рассмотреть среди вышеуказанных нормативно-правовых документов основные, которые направлены на регулирование деятельности местного самоуправления:
Для начала в области местного самоуправления нужно рассмотреть принципы общепризнанного характера и нормы международного права, а точнее Европейскую хартию в местном самоуправлении
а) Европейская хартия местного самоуправления
Как указывает Европейская хартия местного самоуправления - местное самоуправление осуществляется органами, которые состоят "из членов, избранных путем свободного, равного, тайного, прямого голосования". Только население имеет право определить ключевые фигуры, которые будут осуществлять местное самоуправление, и с помощью муниципальных выборов передает им свои властные полномочия. Следует при этом понимать, что в правовых последствиях имеются не только действия, но и бездействие. Можно отказаться от участия в муниципальных выборах, однако каждый гражданин должен при этом понимать, что к власти по результатам выборов придет тот человек, который будет осуществлять от лица жителей местного образования властные полномочия, что уровень жизни каждого муниципального образования во многом зависит от степени компетентности избранных лиц. О местном самоуправлении Европейская хартия говорит как о власти населения, которая выполняется также с помощью особых учреждений, а именно органов местного самоуправления,
Также в Хартии ведутся дискуссии о полномочиях власти в особых населенных образованиях, наличие которых основано на объективных обстоятельствах, а именно – общими интересами жителей, проживающих на определенной территории, историческими традициями. Данное понимание полностью корреспондируется с нормой ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, которая говорит о том, что деятельность местного самоуправления реализуется в поселениях городского и сельского типа, а также на иных территориях, учитывая при этом исторические и иные местные традиции".
б) Конституция РФ
В Конституции РФ статья 130 дает определение местному самоуправлению как форме осуществления власти народом. Такая характеристика местного самоуправления выявляет ряд важных моментов.
В первую очередь определен субъект местного самоуправления, которым является население. Данному субъекту в качестве сообщества граждан, которые проживают на соответствующей территории, и в отдельности каждому предоставляется право через представителей выполнять местное самоуправление. Данное право конкретизируется посредством системы специальных прав, которые предусмотрены в Конституции: выбирать и быть выбранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, а также с индивидуальными и коллективными обращениями в органы местного самоуправления; принимать участие в референдуме; просматривать документы и материалы органов местного самоуправления, которые касаются прав и свобод гражданина; выявлять структуру органов местного самоуправления; высказывать свое видение об изменениях границ территории местного самоуправления; отстаивать право на местное самоуправление и права, образующие его, в судебном порядке.
Во-вторых, дается общая формулировка поля деятельности местного самоуправления, которая звучит как "вопросы местного значения". Они представляют собой те вопросы, которые обеспечивают жизнедеятельность населения в муниципальном образовании и решаются в соответствии с Конституцией и (или) органами местного самоуправления. Конституцией в их перечень включаются распределение жилья и жилищное строительство, образование и муниципальное здравоохранение, охрана общественного порядка, управление муниципальной собственностью.
В-третьих, есть экономическая основа местного самоуправления (местные бюджеты) где население наделено правами собственника, а значит, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться такой собственностью. На одном уровне с прочими формами собственности она признается и защищается. Финансирование расходов на решение вопросов местного значения происходит только из местных бюджетов.
В-четвертых, местное самоуправление дает право населению самостоятельно решать вопросы местного уровня.
в) Законы субъектов РФ и Конституции предоставляют гарантию, также как и Конституция РФ местному самоуправлению.
г) Федеральный Закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с Конституцией Российской Федерации данный закон задает общие территориальные, правовые, экономические и организационные принципы ведения местного самоуправления в Российской Федерации, а также устанавливает государственные гарантии на его осуществление. Указанным выше Федеральным законом для каждого вида муниципального образования (городской округ, поселение, район) устанавливаются самостоятельные перечни вопросов местного значения (ст. 14-16).
Такой перечень может измениться только при помощи внесения дополнений и изменений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 18). Таким закон отдельно выделяются вопросы межпоселенческого характера. Такого рода вопросы представляют собой вопросы местного значения, которые решаются населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района на основании данного Закона (абз. 11 п. 1 ст. 2). ФЗ 131 выявляет полномочия федеральных органов государственной власти и органов власти субъекта РФ в местном самоуправлении, а именно:
1) В перечень полномочий федеральных органов государственной власти включаются:
- общие принципы организации деятельности местного самоуправления в РФ, установленных в Федеральном законе;
- правовое регулирование на предмет ведения Российской Федерации и в рамках полномочий РФ на предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, ответственности и обязанностей должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и их уполномоченных лиц в местном самоуправлении;
- регулирование обязанностей, ответственности и прав органов и должностных лиц местного самоуправления в выполнении отдельных полномочий государственного характера, которыми наделены органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Если происходит противоречие федеральных законов и (или) прочих нормативных правовых актов РФ, которые регулируют вопросы Конституции РФ, местного самоуправления, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2) Среди полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в местном самоуправлении можно выделить:
- регулировку вопросов по организации местного самоуправления в субъектах РФ в порядке, который устанавливает Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- регулировку обязанностей, ответственности и прав должностных лиц и органов местного самоуправления на предмет ведения субъектов РФ, а также в рамках полномочий, которыми наделены органы государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов Российской Федерации и РФ;
- регулировку обязанностей, ответственности и прав должностных лиц и органов местного самоуправления в момент выполнения определенных государственных полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Также Федеральный закон 131-ФЗ дает определение экономической основе местного самоуправления

. Согласно статье 49 Закона 131-ФЗ экономической основой местного самоуправления являются средства местных бюджетов, имущество, а также имущественные права муниципальных образований, которые находятся в составе муниципальной собственности.
Среди основных понятий закона 131-ФЗ следует выделить:
- муниципальное образование – поселение городского или сельского типа, городской округ или территория, находящаяся внутри города федерального значения, муниципальный район;
- органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования, имеющие собственные полномочия в решении вопросов местного значения;
- вопросы местного значения – представляют собой те вопросы, которые служат во благо обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, и решаются самостоятельно населением и (или) местным самоуправлением в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом 131-ФЗ;
- муниципальный район – это несколько поселений, которые расположены на одной территории, а местное самоуправление осуществляет свою деятельность для решения межпоселенческих вопросов местного значения при помощи выборных и иных органов местного самоуправления, которые имеют право на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на уровень местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
- городской округ – не входящий в состав муниципального района городское поселение. Органы местного самоуправления выполняют свою деятельность по решению установленных статьей 131-ФЗ вопросов местного значения и вопросов, касающихся местного значения муниципального района. Кроме того, они могут выполнять отдельные полномочия государственного характера, которые передаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
д) Законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Такие законы наделяют органы местного самоуправления субъекта РФ некоторыми государственными полномочиями субъекта РФ и выполняют делегирование государственных полномочий РФ, которые переданы субъекту РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также определяется порядок предоставления субвенций муниципальному образованию для финансирования полномочий из бюджета субъекта РФ.
е) Бюджетный Кодекс РФ и Налоговый Кодекс РФ[3].
Такие кодексы призваны определять структуру и состав доходной части бюджетов в муниципальных образованиях и источников для финансирования дефицита бюджета в муниципальных образованиях. Выявляют обязанности муниципальных образований в формировании доходной части местных бюджетов.
ж) Уставы муниципальных образований.
Уставом является единственный правовой акт, который устанавливает административно-правовой статус в муниципальном образовании, согласованный с населением муниципального образования и выполняющий роль "конституции" муниципального образования. Устав разрабатывается в муниципальном образовании самостоятельно. В обязательном порядке в нем должны присутствовать:
- название муниципального образования, границы и состав его территории;
- вопросы на местном уровне, которые имеют отношение к ведению такого муниципального образования;
- структура организации, правовые основы статуса руководителей и органов, депутатов, муниципальных служащих, их социальные гарантии;
- принимаемые должностными лицами и органами местного самоуправления виды актов;
- порядок, формы и гарантии для населения в том, что оно может принимать участие в решении вопросов местного значения (опрос, местный референдум, муниципальные собрания, выборы (сходы) и т.д.);
- виды и основания ответственности для должностных лиц и органов муниципального образования;
- экономические и финансовые основы муниципального образования.
з) Правовые муниципальные акты, которые контролируют вопросы на местном уровне или вопросы по выполнению конкретных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, или которые устанавливают либо изменяют общеобязательные правила. Также они могут иметь индивидуальный характер.
Необходимо понимать, что муниципальные правовые акты не могут идти в противоречие федеральным конституционным законам, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону 131-ФЗ, прочим федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ, а также законам, конституциям (уставам) и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
1.3 Инструменты и механизмы совершенствования деятельности органов местного самоуправления
В механизме муниципального управления содержатся инструменты, которые позволяют контролировать интересы публичного рода. Они делятся на три группы:
Первую группу инструментов составляет удовлетворение потребностей, которые максимально эффективно осуществляются сообща и не выполняются в частном порядке, например: инженерная инфраструктура – улицы, дороги, мосты, канализации и водоснабжение, очистка от мусора, отопление домов, социальная защита, системы образования, защиты природы, здравоохранения, общественная безопасность.
Для удовлетворения таких потребностей в муниципальной власти особую роль играет «предприниматель», который организует и ведет свою хозяйственную деятельность.
Второй группой инструментов осуществляется согласование и корректировка интересов муниципальных образований (к примеру, дотируемых и доноров), муниципальных образований и субъектов, выполняющих свою деятельность на территории, муниципальных образований, а также субъектов Федерации, для обеспечения целостности и нормального процесса развития местного сообщества