Анализ зарубежного опыта определения НМЦК

Главными особенностями международных контрактных систем является использование методик планирования для обеспечивания государственных нужд, мониторинг цен и баз данных типовых контрактов, мониторинг механизмов контроля и оценочных процедур конечных результатов исполнения, а также конкретных информационных ресурсов для управления контрактными системами.
На данный момент, как в российской, так и в зарубежной научно-методической литературе на практике используется не малое количество подходов. Для каждой страны создана своя налаженная система государственных закупок, регулируемая органами управления и действующая в соответствии с установленным законодательством, а также имеющая различия и особенности в их управлении, и, в частности в расчете цены и определения эффективности контракта.
Государственные закупки в различных странах имеют сходства и различия, которые объясняются как своими национальными особенностями, так и законодательно обоснованными нормативно-правовыми актами в данной сфере. Они отличаются структурными элементами в системе финансирования госзаказа и механизмами взаимодействия. Функции контрактных систем разных стран представлены в Таблице 1.
Таблица . Функции контрактных систем
Страны Планирование обеспечения государственных нужд Регламентация и методическое обеспечение исполнителя госконтрактов Библиотека типовых контрактов Оценка управления рисками Контроль исполнения контрактов Оценка результатов контрактов
Великобритания
США
Норвегия - - - - - -
Сингапур
-
-
Австралия
-
-
-
Новая Зеландия
- - /-
Саудовская Аравия
Тайвань
- - -
Источник: Международный опыт функционирования контрактных систем. Официальный сайт Минэкономразвития
Следуя данным из Таблицы 1, можно понять, что в странах сформированы и действуют контрактные системы, которые включают в себя набор элементов в механизме финансирования на протяжении всего функционирования планирования, размещения и исполнения госзаказа.
Что касается международных систем госзакупок, то можно выделить, что за рубежом нет понятия «закупки для государственных нужд», есть «общественные закупки» или «закупки для общественных нужд».
Позитивный опыт стран-лидеров может быть удачно использован при построении эффективного механизма финансирования в системе госзакупок в России, поэтому следует остановиться на более подробном его изучении.
Требования, которые были приняты во многих развитых странах мира, и на которых может быть ориентирован процесс закупок в России, включают в себя следующее:
государственные закупки осуществляются публично, а информация по процедурам общедоступна. Также соблюдается принцип «презумпции открытости информации», смысл которого в том, что тот, кто пользуется информацией может не объяснять причины, по которым он запросил ее, а государственному органу надо доказать, опираясь на законодательство, почему он отказал предоставить эту информацию;
закупки совершаются с максимальной эффективностью по соотношению цены к качеству, их требуется реализовывать путем повышения конкурентности, расширением географии подрядчиков и т.д.;
закупки нужно осуществлять таким образом, чтобы минимизировать издержки;
результаты и действия заказчиков находятся под контролем распорядителей бюджетных средств и специальными уполномоченными органами.
Из Таблицы 1 можно заключить, что закупочный процесс в США, по отношению к структурным элементам, наиболее наполнен.
ФКС США, в настоящее время, считается одной из самых эффективных систем госзакупок в мире, которая прошла длительный, исторический путь своего формирования.
Про данную систему закупок можно сказать, что она основывается на четкой, детальной, дифференцированной и гибкой регламентации закупочных процедур, которая включает в себя основные функции в этой сфере, а именно: планирование госзакупок, размещение заказов, отбор поставщиков и заключение с ними контрактов, администрирование и контроль над исполнением контрактов, а также оценка конечных результатов их исполнения.
Являясь одной из старейших контрактных систем мира, ФКС США на сегодняшний день включает в себя главные структурные элементы, которые требуются для полного регулирования госзакупок:
четкое правовое регулирование при помощи законов и подзаконных актов, которые регламентируют нормы, правила и процедуры исполнения госзакупок;
делегирование полномочий и ответственности среди федеральных органов и должностных лиц, которые проводят закупочный процесс;
сформированную систему планирования госзакупок;
большой объем способов закупок и типов заключаемых контрактов;
библиотеку типовых контрактов и стандартных спецификаций;
информационные системы, которые дают доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и другим параметрам федеральных заказов.
ФКС США, а так же и правовая система США в целом, регулируется двумя уровнями нормативно-правовых актов:
система федеральных законов США;
подзаконные акты соответствующих ведомств, которые уполномочены в сфере закупочных процедур.
Законодательство США содержит в себе общие нормы регулирования, которые не оказывают влияние на процесс закупок, но которые определяют возможности и условия по их осуществлению, а также расходованию бюджетных средств.
Совокупность правил подзаконных актов включает в себя Федеральные закупочные правила (TheFederalAcquisitionRegulation, FAR) - это является основным нормативным документом экономико-правового регулирования общих принципов хозяйственной деятельности.FAR состоит из нормативных актов федеральных исполнительных органов США, которые регулируют процессы госзакупок и состоят из 3 этапов:
определение объемов федеральных нужд и планирование закупок;
размещение заказа и заключение контрактов;
обеспечение исполнения контрактов и контроль.
FAR регулирует деятельность государственных служащих при осуществлении госзакупок на всех этапах процесса. Федеральные закупочные правила состоят из 8 глав, которые определяют общие требования, а также условия и порядок проведения процедур закупочного процесса от планирования, выбора способов закупок и типов контрактов до управления исполнением, аудита и особых условий контрактов.
FAR постоянно модернизируются согласно требованиям технического прогресса (особенно в информационной сфере и Интернет-технологий) и изменениям законодательства и нормативной базы США.
Главную роль в управлении функционирования, планирования и осуществления закупок ФКС США отводится Офису федеральной закупочной политики (OfficeofFederalProcurementPolicy, OFPP). Данное управление является частью Административно- бюджетного управления (OfficeofManagementandBudget), которое входит в одно из подразделений Исполнительного офиса Президента США (ExecutiveOfficeofthePresident).
Основной задачей OFPP является способствование обеспечению эффективности и результативности, а также экономичности при осуществлении государственных закупок.
В России нет специального ведомства, которое реализует государственную политику в области госзакупок, но аналогичные функции и компетенции американскому Офису по закупкам выполняет ФАС Российской Федерации.
Большая часть функций организаций закупок в Соединенных Штатах на федеральном уровне выполняется специальным независимым агентством при Правительстве США – Администрацией общих служб (GeneralServiceAdministration, GSA). Полномочия по осуществлению закупок федеральных органов исполнительной власти США лежат на руководителях данных органов.
Контрактные офицеры считаются основными исполнителями ФКС США в виде заместителей руководителя министерства или ведомства по госзаказу, которым руководители федеральных исполнительных органов передают полномочия в области осуществления закупок на постоянной основе, либо для осуществления процедур, предусмотренных Федеральными закупочными правилами.
В Российской Федерации, в функционировании системы планирования государственных заказов, отсутствие высококвалифицированных специалистов является главным тормозом развития

.
В контрактной системе США используются 2 экономические модели контракта: твердой цены и возмещения затрат. Возможно использовать так называемые гибридные контракты, например «результативные» с фиксированной ценой и контракты комплексного поощрения.
В «результативных» контрактах подрядчик может возместить некоторые затраты выше фиксированной цены, в контрактах комплексного поощрения цена учитывает параметра: затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики, а также сроки поставки.
В наши дни, в Соединенных Штатах осуществляется реформа Федеральной контрактной системы по направлениям: минимизация особо рискованных контрактов с учетом возмещения затрат при увеличении сметной стоимости. Но целесообразнее использовать контракт с последующей компенсацией затрат, при случаях высокой неопределенности из-за специфики закупаемых продуктов.
Госзаказчики часто применяют типы рискованных контрактов для закупки стандартных продуктов. – Разработка механизма конкурентных переговоров направленных на проведение предварительной комплексной экспертизы проекта (duediligence). Органу исполнительной власти требуется проводить анализ по разграничению стандартизируемой и нестандартизируемой продукции, тем самым снижая уровень неопределенности типов контрактов.
На этапе разработки проекта хорошим вариантом будет контракт с учетом затрат и премиального фонда, а на стадии серийного производства используют контракт с фиксированной ценой. Лучшей альтернативой считается реализация данного проекта в виду единого ибридногогосконтракта.
Контракты с возмещением затрат требуется заключать только если существует достаточно высокий уровень неопределенности. В таком случае, процесс разработки формализованной системы стимулов будет обеспечивать экономию затрат и повысит качество товаров, работ и услуг.
Формирование ФКС США привело к рационализации государственного хозяйствования и оптимизации затрат из федерального бюджета при жесткой экономии государственных средств.
Важным является то, что в Соединенных Штатах отсутствуют методы определения НМЦК. Заключение контрактов исходит из принципа хозяйствования, когда государство отдает предпочтение поставщику,через которого при равных условиях он обойдется дешевле. В настоящее время, такой принцип регулирует условия торгов, а так же размещение заказов и выбор поставщиков и звучит он как принцип разумной и справедливой цены, который основывется на издержках, вознаграждении и прибыли, соответствующим типу контракта. Федеральные контракты США разделяются на два типа: «фиксированные цены» и «возмещение издержек производства».
Контракты типа «фиксированные цены» основываются на ценах, которые государство заранее установило беря во внимание прогнозируемую рыночную конъюнктуру. Контракты второго типа основываются на том, что сперва проводится финансовый анализ возможных издержек производства, которые связаны с выполнением заказа, включая прибыль.
Различиями между первым и вторым типами договоров по требованиям государственного регулирования ценообразования являются:
степень и форма экономической ответственности, которые государство возлагает на корпорацию-исполнителя за издержки, которые связанны с выполнением заказа;
размер и форма прибыли, а так же дополнительное метриальное поощрение по контракту для выполнения предусмотренных требований и параметров.
Процедуры, которые используются для опредеения разумности издержек называются анализом издержек. Для этого требуется знать всю их процедуру и бухгалтерские стандарты, по которым те или иные затраты, относятся или не относятся к издержкам. Нижняя граница цены контракта устанавливается на основании оценки потенциальных издержек и прибыли. Правительство, при определенных обстоятельствах должно иметь право на получение этой информации у частных компаний. На предварительной стадии подготовки контракта, государство определяет именно то, что реально ли были оценены издержки или прибыль для фирмы кандидата, а также рационально ли установлена на их основании нижняя граница цены контракта.
Анализ издержек - это анализ правительством предложенных потенциальным подрядчиком издержек и прибыли. Важным моментом можно выделить то, что в результате такого анализа государство установит их реальность для конкретной фирмы, но это еще не означает гарантию формирования на их основе цены контракта. На выбор фирмы может повлиять такой фактор, как район с высокой оплатой труда, в таком случае за проделанную работу обоснованно фирма запрашивает более высокую цену.
Если фирма находится в районах, где более низкая оплата труда, то тогда правительство будет заключать контракт с фирмой, которая предложила наименьшую цену контратка. В обоих случаях в контракте могут быть оговорены меры поддержки того или иного региона.
В странах ЕС ключевыми являются 2 модели организации закупок: централизованная и распределенная (децентрализованная).
Любое подразделение организации (министерства, департаменты и пр.) при использовании распределенной модели своими силами проводит необходимые госзакупки. Централизованная закупочная модель подразумевает формирование закупочного центра, куда будут поступать заявки от подразделений. Специальное ведомство, отвечающее за госзакупки в целом, формируется в случае обеспечения предельной централизации закупочных процедур.
У обеих моделей есть как плюсы, так и минусы: распределенная модель более затратная, но и достаточно гибка, а централизованная обеспечивает более низкие благодаря оптовым закупкам, но не так подвижна и не всегда учитывает особенности каждой закупки.
Более эффективным будет скомбинировать обе модели, например, когда общее руководство при осуществлении закупки проводится министерством экономики или министерством финансов, посредством формирования бюджета, а закупочные процедуры будут проводиться специальными закупочными структурами.
Такая структура применяется в системе госзакупок Великобритании, где кроме главного ведомства в закупочной сфере и казначейства действуют такие службы, как Служба закупок системы национального здравоохранения (NationalHealthServiceSupplies).
Ежегодно правительство страны расходует около 25 млрд. долл. США в рамках госзакупок товаров, работ и услуг по оценкам Еврокомиссии.
Согласно новым директивам Европейского Союза госзакупок Великобритания с 31.01.2006 г. включило в национальное законодательство общеевропейские правила. Так, в данное время вместо действовавших до этого 4 разных документов, теперь действуют 2 положения о правилах закупки товаров, работ и услуг: ThePubliccontractsRegulations, TheUtilitiesContractsRegulations.
По соглашению ВТО о госзакупках и директивами Европейского Союза национальный режим по отношению контрактов на госзакупки применяется к компаниям из стран ЕС и стран, присоединившихся к соглашению ВТО о госзакупках, из других развитых и наименее развитых (Румыния, Канада, США, Корея, Норвегия, Сингапур и др.)
Чтобы обеспечить необходимую конкуренцию, достаточным считается если в закупочной процедуре будут принимать учистие не менее пяти компаний. Процедуры закупок бывают 4-х видов:
открытая;
переговорная;
ограниченная;
диалоговая.
В Великобритании отсутствуют какие-либо налоговые режимы для коммерческих операций по реализации продукции. Правила проведения эллектронных аукционов, правила закупок товаров, работ и услуг по Системе динамичных закупок (DynamicPurchasingSystems) определены с 2006 г. Европейскими директивами.
В странах ЕС, как и во многих других развитых странах мира, основой системы госзакупок считаются конкурсные процедуры. Главным методом являются конкурсные торги