Проблемы в рамках преференциальных торговых соглашений (ПТС). Методы их решения

Современная литература по международной торговле предполагает, что динамические эффекты экономической интеграции зависят, прежде всего, от усиления конкуренции, эффекта масштаба и стимулирования инвестиций. Первый имеет место благодаря двум эффектам, связанным с заключением ПТС. Первый эффект, известный как создание инвестиций, является результатом увеличения внутренних и иностранных прямых инвестиций, чтобы извлечь выгоду из расширения рынков, созданных региональной интеграцией. Второй эффект, известный как отвлечение инвестиций, является следствием перенаправления инвестиций из стран, не являющихся членами ПТС, в государства-члены. [2]
Конфигурации ПТС разнообразны и становятся все более сложными, поскольку переплетающиеся ПТС охватывают страны и континенты на региональном и субрегиональном уровнях. Более сложными являются те соглашения, в которых один из партнеров участвует в другой или нескольких других ПТС. Следовательно, существует ряд проблем связанных с разработкой и внедрением ПТС в глобальную экономическую среду.
В первую очередь, следует выделить проблемы, присущие процессам реализации политик ПТС. Если разработчики политики ПТС и участники переговоров серьезно относятся к эффективному осуществлению ПТС, то при разработке обязательств по ПТС и разработке дорожной карты или плана действий по выполнению таких обязательств, требуется понимание ряда проблем, которые являются неотъемлемой частью процессов реализации внутренней политики. Следующие краткие концептуальные соображения, основанные на выводах современных теоретиков по реализации политики ПТС, вводят понятие проблем, связанных с такими процессами, и дают рекомендации о том, как их можно решить на этапе разработки ПТС.
Отметим, что большая часть ранней научной литературы по реализации политики ПТС изначально была сосредоточена на «нисходящем» подходе к пониманию процессов их реализации: политика, в форме юридически жестких основных правил, обсуждается и формулируется на самом высоком политическом уровне или «центральном». После завершения политических переговоров и разработки политики, она дополняется конкретными инструкциями и передается на административный уровень управления для дальнейшего осуществления политики. Эта «нисходящая» дихотомия процессов формулирования политики ПТС, с одной стороны, и процессов административного осуществления, с другой, отражает традиционное разделение процесса принятия политических решений и государственного управления и понимание реализации как иерархического процесса, контролируемого политическим руководством через жесткие правовые инструменты. Таким образом, эффективное осуществление считается вопросом эффективного административного контроля со стороны лиц, принимающих решения на самом высоком уровне.
Последовательное развитие теории, однако, поставило под сомнение эту концепцию принудительного, иерархического и основанного на контроле процесса реализации политики в целом. Основная проблема заключалась в предположении о дихотомической взаимосвязи процесса разработки политики ПТС и процесса ее административного осуществления. Появилась идея того, что в отличие от подхода направленного на разделение процессов разработки и реализации политики, политический процесс следует реализовывать в форме переговоров с теми, от кого зависит реализация действий и результатов политики, в частности, с представителями правительств и субъектами частного сектора государств-членов ПТС.
Ключевое допущение этой концепции заключается в том, что правительственные учреждения реагируют на различные политические инициативы в любой момент времени и подвергаются внешнему и внутреннему давлению разных источников, которые принимают форму, например, ограниченности ресурсов, или реагирование частного сектора на политические инициативы. Таким образом, чтобы понять эффективность процессов реализации политик ПТС с целью обеспечения их соответствия реалиям действительности и исправления слабых мест, исследования по внедрению ПТС должны начинаться с того, что на самом деле происходит на уровне доставки / получателя, и изучить причины возникновения проблем по внедрению политики снизу вверх, чтобы улучшить реализуемость сформулированных сверху положений. Такая методология будет предоставлять важную информацию о требованиях к наращиванию политического потенциала ПТС, и решать такие вопросы, как: выполним ли это? Как это может работать? Чего это стоит?
В сущности, новая теория говорит нам, что содержание политики ПТС в форме жестких юридических правил, которые обсуждаются на «верху», может быть изменено в ходе процесса реализации (или не реализовано вообще) из-за ограничений административного контроля. Таким образом, проблемы и препятствия на пути реализации положений ПТС, могут быть решены только посредством мониторинга, анализа и реагирования в режиме реального времени. Именно это делает одни только предварительные статические предписания политик ПТС недостаточными для достижения их эффективной реализации. [5]
Так, внутренние проблемы процессов реализации ПТС могут быть решены на этапе их разработки посредством кодификации дополнительных «инструментов живого соглашения», то есть институциональных механизмов, наделенных сильным мандатом для мониторинга, анализа, поддержки и корректировки процессов реализации в ответ на выявленные проблемы в режиме реального времени. Такие положения могут, например, потребовать создания совместных институтов, политических форумов высокого уровня, совместных административных комитетов, технических рабочих групп или всего вышеперечисленного – в зависимости от интенсивности предполагаемых проблем.
Эти механизмы, в зависимости от их мандата, служат различным целям

. Их самая главная значимость в том, что они должны обновлять имеющуюся информацию и анализируемые данные о ходе реализации ПТС и возможных препятствиях. Кроме того, они должны быть в состоянии гибко реагировать на прогресс реализации и выявленные проблемы путем дальнейшей спецификации или переопределения целей политики, дополнительного нормотворчества и локального выделения ресурсов с течением времени. Такая встроенная гибкость в форме сильных и эффективных совместных институциональных механизмов имеет решающее значение для достижения сложных реформ, которые часто требуются современными ПТС.
Отдельно следует выделить проблемы, связанные с внедрением ПТС в определенных странах. Степень и качество правительственных вмешательств, необходимых для выполнения договорных обязательств, зависит от разрыва, существующего между установленными институциональным, регулирующим и частным процессами в любой отдельно взятой стране, с одной стороны, и политикой, цели которой определены в ПТС, с другой. В этом разрезе можно утверждать, что выполнимость обязательств по ПТС может быть иллюзорной, если разрыв в реализации слишком велик, т. е. если обязательства ПТС не соответствуют или перегружают возможности институционального и частного сектора. Поэтому следует брать во внимание различные непредвиденные обстоятельства, характерные для отдельных стран, которые могут повлиять на возможности стран, подписавших ПТС, по выполнению обязательств по ПТС. Государства-члены необходимо проинформировать о структуре основных обязательств по ПТС, чтобы обеспечить их осуществимость.
Основываясь на основных и наиболее частых наблюдениях, собранных в тематических исследованиях Всемирного банка по внедрению ПТС [4] в тринадцати странах, можно выделить ряд специфических для страны проблем. Они включают в себя ограничения институционального потенциала, которые являются повсеместными во многих развивающихся странах с низким и средним уровнем дохода, и, как было установлено, создают единственное наиболее важное препятствие для осуществления ПТС.
Такие институциональные слабости могут охватывать, но не ограничиваться следующими факторами:
слабые связи правительства с частным сектором / получателями политики для проведения консультаций с гражданским обществом по разработке политики;
отсутствие юридической и экономической экспертизы среди государственных чиновников и регулирующих органов, что необходимо для перевода обязательств по ПТС во внутренние режимы регулирования и создания эффективных механизмов правоприменения;
неадекватные или несуществующие административные структуры для выполнения и администрирования обязательств;
ограниченное количество, плохо обученный, плохо оплачиваемый или коррумпированный административный персонал;
устаревшие механизмы управления и коммуникации;
ограниченный доступ к информационно-коммуникационным технологиям;
недостаточные финансовые и интеллектуальные ресурсы для осуществления мер по наращиванию потенциала и созданию новых институтов.
Такие институциональные ограничения, препятствующие осуществлению ПТС, могут быть в некоторой степени устранены посредством целевых программ технической помощи и программ сотрудничества, финансируемых внешними донорами и предоставляемых учреждениями стран-членов ПТС и международными организациями, такими как Всемирный банк.
В целях обеспечения максимальной государственной ответственности, программы технической помощи, связанные с торговлей, должны разрабатываться совместно с соответствующим правительством, внешними учреждениями и донорами. Кроме того, для обеспечения согласованности между часто многочисленными инициативами по оказанию помощи, которые осуществляются в конкретной стране, правительствам необходимо разработать долгосрочные стратегии и планы действий, которые координируют усилия по оказанию помощи, избегают их дублирования, расставляют приоритеты в использовании ресурсов и обеспечивают надлежащую последовательность взаимозависимых действий.
Тематические исследования в странах подтверждают, что такие программы, во многих случаях, являются одним из ключевых факторов, который стимулирует реализацию ПТС в условиях ограниченных ресурсов. Кроме того, переговоры с государственными должностными лицами, проведенные в контексте этих тематических исследований, показывают, что перспективы получения технической и финансовой помощи от страны-партнера часто стимулируют продвижение внутренних реформ и достижение целей развития.
Однако связанная с торговлей финансовая и техническая помощь, которая часто оказывается в контексте ПТС в очень значительной степени, зачастую недостаточна для решения проблем, связанных с конкретными институциональными ограничениями страны в отношении реализации политик ПТС. Наиболее важной причиной этого явления, как подтверждается тематическими исследованиями Всемирного банка, является то, что жесткие юридические и временные обязательства ПТС в определенной области политики не соответствуют институциональной реальности рассматриваемой страны. Другими словами, разрыв между практикой регулирования и целями политики, кодифицированными в ПТС, может быть настолько велик, что возникнет перезагрузка национальных учреждений задачами, которые должны быть выполнены. Эффективное осуществление политик ПТС в этих случаях может быть иллюзорным, независимо от того, насколько полезными будут запланированные реформы в долгосрочной перспективе.
Более того, исследования в разных странах, проведенные Всемирным банком, показывают, что «чрезмерная приверженность» развивающихся стран ПТС с глубокой интеграцией далеко не редкое явление. В соответствии с этим наблюдением, нормативные стандарты, которые прописаны в торговых соглашениях, как правило, исходят из существующих в странах-членах ПТС, так что львиная доля сопутствующих затрат на внедрение - но, предположительно, также и выгоды – лежит на подписавшихся развивающихся странах