Правовое регулирование миграционных процессов в Советский период

Аннотация: В статье анализируется советское законодательство, регулирующее миграционные процессы в период с 1918 по 1991 годы. Автором делается вывод об использовании преимущественно административных методов в регулировании миграционных процессов в этот период развития нашего государства. Предлагается разделить развитие правового регулирование миграционных процессов в советский период на шесть этапов, обладающих особым правовым подходом к вопросам миграции
Ключевые слова: миграционные процессы, въезд на территорию государства, выезд из государства, незаконная миграция, переселение, депортация.
Миграционные процессы имеют огромное значение для любого государства на всех этапах его развития. Миграция всегда была естественным историческим процессом, определяющим и социальную, и демографическую ситуацию в государстве, влияющим на политическую, культурную, экономическую жизнь общества. Особое значение миграционные процессы имеют и для России. Расширение границ, необходимость освоения новых территорий ставили перед нашим государством требующие решения вопросы поддержки переселенцев, организации миграционных потоков.
Правовое регулирование миграционных процессов представляет собой регламентацию нормативными правовыми актами общественных отношений, связанных с въездом и выездом, проездом, пребыванием и передвижением по территории государства и за его пределы физических лиц, с изменением ими места жительства или места пребывания на постоянной или временной основе.
Большинство исследователей условно выделяют три этапа в развитии миграционного законодательства: дореволюционный (до 1917 года), советский (1918 – 1991 годы) и постсоветский (после 1991 года) [14, с. 17].
В свою очередь в советском периоде также различают несколько этапов правового регулирования миграционных процессов.
Так, К. В. Трифонова предлагает разделить советский период развития миграционного законодательства на три этапа: 1) 20 – начало 30-х годов, 30 – 50-е годы, 60 – 90-е годы [17, с. 60].
В целом миграционные процессы в советские погоды были связаны с переселением из села в город, из европейской части страны в азиатскую, из русских регионов и инонациональные.
Советский период регулирования миграционных процессов отличается неоднозначностью, в связи с чем его изучение вызывает значительный интерес.
Произошедшие в 1918 году революционные процессы на территории нашего государства и последовавшая за ними гражданская война привели к серьезному оттоку населения за рубеж. Общины русских образовались во многих государствах, от европейских (Германия, Франция, Польша, Финляндия, Англия и другие), до стран Азии и Ближнего Востока (Турция, Китай). Также за рубежом находились и военнопленные, оказавшиеся там в результате Первой мировой войны. Однако вновь образованное государство не стремилось вернуть на свою территорию всех эмигрировавших граждан и граждан, оказавшихся там вследствие военных действий. Более того происходило массовое выдворение «классово чуждых элементов», к которым относились и высокопрофессиональные специалисты (врачи, писатели, учителя и преподаватели высших учебных заведений, политические деятели).
Разрешение на реэмиграцию выдавалось в соответствии с Декретом от 27 июля 1918 года «Об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики» [10, C. 165 - 167] крестьянам, рабочим, и иным лицам на основании решения специальной комиссии Совета труда и обороны.
Согласно Декрету от 28 апреля 2018 года «Об учреждении Центральной Коллегии по делам пленных и беженцев» указанная коллегия осуществляла координационную деятельность в вопросах перемещения военнопленных, гражданских пленных, заложников и беженцев. Эта коллегия входила в состав Комиссариата по военным делам и осуществляла, по сути, миграционную политику государства.
В 1921 году был издан Декрет «Амнистия лицам, участвовавшим в качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях» [6], имевший большое значение и для регулирования миграционных процессов. Согласно этому декрету объявлялась амнистия лицам, которые принимали участие в военных организациях Колчака, Деникина, Врангеля, Савинкова, Петлюры, Булак-Булаховича, Перемыкина, Юденича в качестве рядовых солдат. Им предоставлялась возможность вернуться в Россию на тех же основаниях, что и военнопленные.
В последующем такая амнистия была распространена на рядовых участников Кронштадтского мятежа и на солдат белых армий, находящихся на Дальнем Востоке, в Монголии, в Западном Китае.
Такими действиями молодая советская власть пыталась компенсировать массовую эмиграцию населения, бежавшего в соседние страны и принявшего гражданство или подданство иностранных государств

.
Порядок въезда и выезда на территорию Россию и из нее регулировался Декретами «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев» [7] и «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» [9]. Эти акты допускали въезд и выезд на основании особых разрешений. При этом разрешение на выезд давалось Народным комиссариатом по Иностранным делам в форме визы в заграничные паспорта для граждан РСФСР и в национальные паспорта для иностранных граждан. Разрешение на въезд в РСФСР требовалось только иностранным гражданам и выдавалось Российским Полномочным Представителем за границей также в форме визы. В декабре 1922 года Декрет о выезде за границу был отменен в результате принятия Декрета «О выдаче паспортов и разрешений на выезд за границу» [8], в соответствии с которым разрешение на выезд стало выдаваться Народным Комиссариатом внутренних дел и его местными органами.
Таким образом, в период с 1918 по 1922 годы осуществлялось регулирование миграционных процессов в отношении въезда на территорию государства и выезда из нее, внутригосударственные процессы миграции не выступали объектом правового регулирования.
С 1922 года в нашем государстве вводилась новая экономическая политика (НЭП), в связи с чем на процессы миграции стали влиять не только политические и идеологические факторы, но и экономические. Особую роль в регулировании миграционных процессов при этом сыграло принятие Земельного кодекса РСФСР [4], регулирующего, в том числе, вопросы землеустройства и переселения.
В соответствии с указанным нормативным актом переселение могло осуществляться как на добровольной, так и на принудительной основе, в случае принудительного переселения расходы по его осуществлению осуществлялись за счет общегосударственных или местных средств. Переселенцам предоставлялись льготы в виде полного или частичного освобождения от исполнения общегосударственных или местных повинностей в течение первых лет устройства на новых местах (ст. 225 ЗК РСФСР). Конкретный перечень льгот (долгосрочный льготный кредит на землеустройство, льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом и другие) устанавливался в Постановлении ЦИК и СНК СССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и расселению» [12]. Также в целях приближения земледельцев к обрабатываемым землям осуществлялось расселение населения в пределах уже обжитых местностей.
Такое правовое регулирование позволило заселить территории Сибири, Урала, Казахстана, Дальнего Востока [16, C. 77 - 78]. Однако с отменой НЭП было отменено и льготное переселение населения.
Международная миграция осуществлялась со значительными административными ограничениями и запретами. Уже с 1928 года для выезда за пределы государства помимо визы начали требовать справки финансовых органов об отсутствии налоговых недоимок. В 1929 году был установлен запрет на выезд за границу меннонитам и немцам, являющимся советскими гражданами и занимающимся сельским хозяйством. Зачастую в выезде отказывали по политическим соображениям без объяснения причин, разрешения на выезд выдавались в исключительных случаях [15, C. 71].
Новый этап в развитии правового регулирования миграционных процессов был ознаменован паспортизацией населения, осуществляемой Главным управлением рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР [13]. Паспортные дела велись местными органами рабоче-крестьянской милиции, однако паспорта не выдавались военнослужащим и жителям сельской местности.
Процессы индустриализации экономики в начале 30-х годов ХХ века потребовали усиления миграции населения. Осуществление масштабного строительства предполагало привлечение значительных трудовых ресурсов, которое регулировалось следующими нормативными актами:
- Постановление СНК РСФСР от 4 сентября 1933 г. «О регулировании вербовки рабочей силы»;
- Постановление СНК РСФСР от 29 апреля 1938 г. «О комиссиях по регулированию организованного набора рабочей силы»;
- Постановление СНК РСФСР от 29 ноября 1938 г. № 421 «О Комиссии по организованному набору рабочих при Совете Народных Комиссаров РСФСР»;
- Постановление СНК РСФСР от 20 мая 1934 г. «О включении в штаты некоторых районных исполкомов специальных работников и о выделении в сельсоветах уполномоченных по вербовке рабочей силы».
Таким образом, внутренняя миграция населения жестко регулировалась органами государственной власти, территориальное перераспределение населения и трудовых ресурсов осуществлялось под контролем государства. В результате такого перераспределения резко возросло количество городского населения, встал вопрос об ограничении роста крупнейших городов страны, в том числе Москвы и Ленинграда.
Следует отметить и массовые принудительные переселения (депортации), произошедшие в этот период