Органы местного самоуправления как субъекты финансового права

Аннотация: в статье рассматриваются вопросы правового регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления. Объясняется субъектность органов местного самоуправления в рамках финансового права государства. Рассмотрено место местного бюджета в рамках бюджетной системы Федерации. Отмечены основные недостатки регулирования финансовых отношений местных органов самоуправления. ПредложеноВведение

специального законодательного акта, регулирующего данные отношения.
Ключевые слова: местные органы власти, самоуправление, финансовое право, бюджет, бюджетная система, Бюджетный кодекс, централизация, государственные финансы.
Самой болезненной проблемой функционирования региональной власти было и остается финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Это постоянно учитывается в мировой практике и находит отражение в законодательстве всех стран и международных документах. В Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в 1985 г. , провозглашено, что местная власть имеет право в рамках национальной экономической политики на собственные адекватные финансовые ресурсы, которыми она может свободно распоряжаться в пределах своих полномочий. Именно это заложило общеевропейские принципы организации местного самоуправления, как субъекта финансового права.
Следует отметить, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, поддерживают публичный финансовый интерес в государстве, например, наделены в законодательном порядке правом взимания местных налогов и сборов в местный бюджет (НК РФ ст.) []. Кроме того, они включены в общую систему бюджетов Российской Федерации.
Бюджетная система федеративного государства (которыми, помимо России, являются и многие другие страны, например, США, Канада, Германия) состоит из трех уровней:
1) бюджет федерального органа власти;
2) бюджеты субъектов федерации;
3) местные бюджеты .
Бюджет по БК РФ представляет собой форму образования и расходования денежных средств и в БК РФ не указывается на бюджет как на форму распределения денежных средств . Бюджет как правовая категория является основой бюджетной системы финансового права органов местного самоуправления.
Согласно ст. 6 БК РФ, Бюджетная система Российской Федерации включает в себя не только федеральный бюджет, но также бюджеты субъектов РФ, муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, то есть бюджетная система России имеет трёхуровневое построение . Таким образом, Бюджетным кодексов РФ органы местного самоуправления определены как субъекты финансового права.
Структура бюджетной системы России соответствует её федеративному устройству. Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны . В российском законодательстве установлены также права муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно . Данное положение распространяется на полномочия местного самоуправления в бюджетной сфере.
В Российской Федерации принцип единства бюджетной системы имеет приоритет над принципом самостоятельности бюджетов, а также в управлении преобладают способы централизации , то есть имеет место высокий уровень централизации управления бюджетной системой, что негативно воздействует на равномерное развитие регионов.
Формирование доходов бюджетов РФ регламентировано бюджетным законодательством РФ. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации регулируются ст. 56 БК РФ и следующими основными законами : Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ; Федеральный закон от 30.11.2016 № 409-ФЗ; Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ; Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ; Федеральный закон от 19.05.2010 № 86-ФЗ; Федеральный закон от 03.12.2012 № 244-ФЗ; Федеральный закон от 24.11.2014 № 374-ФЗ; Федеральный закон от 04.10.2014 № 283-ФЗ; Федеральный закон от 22.10.2014 № 311-ФЗ; Федеральный закон от 06.12.2007 № 333-ФЗ; Федеральный закон от 24.07.2009 № 213-ФЗ; Федеральный закон от 21.07.2014 № 249-ФЗ .
Субъекты РФ имеют отдельные полномочия и по регулированию федеральных налогов, например, установление пониженной налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ (п. 1 ст. 284 НК РФ) . Также регионам предоставлены определенные полномочия по регулированию специальных налоговых режимов: упрощенной системы налогообложения и патентной системы налогообложения.
Формирование безвозмездных поступлений, поступающих в бюджеты бюджетной системы РФ, происходит путём получения межбюджетных трансфертов в различных формах. В настоящее время сформировалось 4 основных вида дотаций: на выравнивание бюджетной обеспеченности, в целях обеспечения сбалансированности бюджета, на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, а также дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований. Данные виды дотаций предусматриваются в рамках закона «О федеральном бюджете» .
В БК РФ отдельными статьями закреплены основные положения, касающиеся исключительно дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (ст. 131, 137-138 БК РФ) . Дотации из федерального бюджета распределяются в соответствии с методикой, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 . Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, зависящего от расходов соответствующего бюджета и налогового потенциала.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами (ст. 65 БК РФ). Подробная классификация оснований возникновения расходных обязательств по уровням бюджета представлена в ст. 84-86 БК РФ .
Многообразие расходных обязательств формируется на основе реестров расходных обязательств, представляющих собой перечень (свод) соответствующих нормативных правовых актов. Порядок ведения реестра расходных обязательства РФ устанавливается Правительством РФ, реестра расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) –высшим исполнительным органом власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) .
В практической деятельности ведение реестра расходных обязательств относится к полномочиям субъектов бюджетного планирования – главных распорядителей бюджетных средств. Реестры действующих и принимаемых расходных обязательств направляются в соответствующий финансовый орган для определения состава и объёмов расходных обязательств при подготовке проекта бюджета.
Таким образом, существуют конкретные методологические принципы управления региональным бюджетом, которые должны использоваться при формировании приоритетов развития регионального управления, а также определении путей совершенствования бюджетных отношений.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, как отмечается в статье 11 БК РФ, разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований .
Важной особенностью использования федеральными органами власти показателя бюджетной обеспеченности является его обширное применение, в том числе он выступает основой при расчёте предельного уровня софинансирования расходного обязательства субъекта РФ из федерального бюджета (Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации») .
Правовое регулирование формирования бюджетов субъектов РФ также осуществляется и в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , в статье 26.13 которого закреплены особенности формирования бюджета субъекта Российской Федерации.
Каждый субъект Российской Федерации, как отмечается в статье 14 БК РФ , имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (который также законодателем именуется как региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
В России доходами местного бюджета являются местные налоги и отчисления от федеральных налогов и налогов, относящихся к региональным. К местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество. Декларативно органы местного самоуправления имеют самостоятельность, но фактически в формировании финансов зависят от помощи государственной власти. Это дестимулирует муниципалитеты в поисках дополнительных доходных источников и вызывает у местных властей появление иждивенческих настроений в обеспечении сбалансированности собственных бюджетов.
Расходы местных бюджетов (как и всех бюджетов бюджетной системы) осуществляются в соответствии с расходными обязательствами, которые, в свою очередь, осуществляются в соответствии с полномочиями органов МСУ . Соблюдение данных условий часто ведет к нарушению сбалансированности бюджета, поскольку зачастую органам местного самоуправления решают вопросы административного характера без финансовых гарантий со стороны государства. Соразмерность полномочий по решению социальных вопросов и финансовое обеспечение МСУ совершенно не соблюдается, что в действительности является прямым нарушением законодательства и сбалансированности бюджетов.
В России наполнение бюджетов идет сверху вниз. Сначала обеспечиваются доходами вышестоящие бюджеты, а потом происходит распределение трансфертов в нижестоящие бюджеты. При такой системе на местном уровне остается меньше половины собственных доходов. Местные власти имеют право устанавливать налоги и сборы, однако не могут самостоятельно воспользоваться ими в полной мере, так как бюджет перераспределяется «наверху» .
Что касается понимания субъектного состава владельцев бюджетных полномочий и целесообразности использования термина «бюджеты местного самоуправления», наблюдаем ту же двусмысленность, которая существовала в советский период по поводу применения термина «бюджеты местных советов»

. Во-первых, использование термина «бюджеты местного самоуправления» в ст. 2 Бюджетного кодекса (далее – БК) РФ, по нашему мнению, не совсем удачное, поскольку местное самоуправление, как определено в действующем законодательстве России, является правом территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения, поэтому нет смысла после конституционно-правового закрепления статуса территориальных общин не признавать именно их субъектами права на местный бюджет.
Ю. Крохина отмечает, что после оформления той или иной части территории государства в административно-территориальную единицу она приобретает возможности иметь органы государственной власти и управления, быть носителем прав и обязанностей, выступать в качестве субъекта права. Субъектом права является не просто территория, а именно административно-территориальная единица, организованная определенным способом. Административно-территориальная единица – это не только географическое, но и политическое образование, основой которого является население. Именно населения, формируя органы власти и местного самоуправления, оказывает административно-территориальной единицы политических признаков и качеств субъекта права. Использование термина «бюджеты органов местного самоуправления», который также применяется в действующем законодательстве России, ничем по сути не отличается от термина «бюджет местного совета». Местный бюджет нельзя назвать бюджетом органа местного самоуправления, поскольку это также неточно и двусмысленно.
При характеристике бюджетной право-субъектности местных органов власти в юридической литературе, они, как правило, рассматривались как система органов власти, которая охватывала местные представительные органы власти и их исполнительно-распорядительные органы, хотя иногда выражение «бюджетные права местных органов самоуправления» употреблялся и в собственном смысле слова для обозначения прав, которые могли быть осуществлены в сфере бюджета только местными советами.
Законодательство России в сфере правового регулирования финансовой деятельности местных органов самоуправления закрепляет за последним широкие бюджетные права и ряд обязанностей. По нашему мнению, их можно классифицировать таким образом:
- бюджетные полномочия органов местного самоуправления по отношению к государственного бюджета;
- бюджетные полномочия органов местного самоуправления по отношению к собственному бюджету;
- бюджетные полномочия органов местного самоуправления по отношению к бюджетам низшего уровня .
А.О. Стерльников определяет бюджетные права местных органов самоуправления народных депутатов как полномочия, выражающие право местного самоуправления на самостоятельный бюджет, как материально-финансовую базу ее деятельности, как являющиеся предметом ведения местных бюджетов соответствующей административно-территориальной единицы . Наиболее полное, по нашему мнению, определение бюджетных прав предложил Братко Т.Д.: это полномочия органов местного самоуправления, их исполкомов на получение, распределение и использование средств, которые они реализуют путем составления, рассмотрения, утверждения и исполнения своих бюджетов .
В свою очередь, органы местной власти в своих расходах не могли предусмотреть избыточной суммы, которую необходимо уплатить (да и не должны в соответствии с действующим законодательством), поэтому наталкиваются на проблему, решить которую без предоставления финансовой помощи из бюджета органа, который принял такое решение, или других источников, о которых должно быть указано в законе, достаточно сложно. Иногда такую проблему решить не удается за счет собственных доходов, поэтому и не выполняется принятое решение, в результате чего, работники не получают заработной платы, установленной законом, а если и получают, то с длительным опозданием. В связи с этим следует констатировать, что право органов местного самоуправления получать компенсацию из Федерального бюджета РФ в случаях, когда государство не обеспечивает предварительно их расходы на исполнение решений государственных органов, остается скорее отражением желаемого, а не действительного.
На основании действующего законодательства и проведенного анализа бюджетных полномочий органов местного самоуправления, считаем целесообразным предложить расширенную классификационную характеристику института бюджетных полномочий:
- по правовому содержанию: материальные; процессуальные;
- по субъектному составу: полномочия местных органов самоуправления; полномочия исполнительных органов; полномочия иных органов местного самоуправления;
- по сути и правовой природе: собственные полномочия; полномочия делегированы государством ;
- по сфере действия: по отношению к государственному бюджету; по отношению к собственному бюджету; по отношению к бюджету низшего уровня;
- в зависимости от правовой формы закрепления: Конституция РФ; Бюджетный кодекс РФ ; законы и подзаконные нормативные акты HA [1, 3 – 5]; решения о местном бюджете;
- по материальному содержанию: о получении финансовых ресурсов; о распределении финансовых ресурсов; об использовании финансовых ресурсов;
- по процессуальному содержанию: полномочия в процессе составления, рассмотрения проекта местного бюджета; полномочия в процессе утверждения местного бюджета; полномочия в процессе выполнения местного бюджета; полномочия в процессе составления, рассмотрения и утверждения отчета о выполнении местного бюджета.
Определение понятия «бюджетные полномочия органов местного самоуправления» как совокупности их прав и обязанностей в БК РФ особенно актуально и требует соответствующего теоретического обоснования и определения. Следовательно, конституционно-правовой аспект института бюджетных полномочий заключается в том, что в его состав входят правовые нормы, которые устанавливают полномочия органа законодательной власти и местных органов власти в области бюджета.
Основная роль в обеспечении этой цели принадлежит государственным финансам. Именно они являются тем базисом, на котором и с помощью рычагов которого трансформируются экономические процессы. Разработка эффективных методов финансовой политики на уровне местного самоуправления, их реализация на практике заставляют кардинально менять взгляды на финансы и признавать их фундаментальное значение в контексте стратегических задач экономического развития России. Однако финансы как экономическая категория и финансовая архитектура как каркас, обеспечивающие жизненные ресурсы современного общества, являются иерархически сложными, непростыми по познанию их сути, влияния на создание условий и функционирование органов местного самоуправления. Таким образом, один из важнейших сегментов финансовой доктрины государства – это парадигма местных финансов как основы реального существования местного самоуправления.
Сердцевина местных финансов – местные бюджеты. В них сосредоточено свыше восьми десятых всех финансовых ресурсов, имеющих в распоряжении местные органы самоуправления. Глубинное исследование местных бюджетов выявляет структурированность этой дефиниции. По форме местные бюджеты – это балансы расчетов финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местных органов самоуправления. По сути такие бюджеты отражают экономические процессы в определенном регионе, населенном пункте, связаны с воспроизведением их жизненного цикла.
Таким образом, можно сделать вывод, что в на основе финансов местных и региональных структур выстраивается определенная структура бюджета со своими финансовыми инструментами, обеспечивающими реализацию принципа сбалансированности. Можно согласиться с мнением Е.Ю. Грачевой, которая отмечает, что бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на каждом уровне бюджетной системы осуществляется не изолировано друг от друга, а в тесном взаимодействии .
В этом можно усмотреть стремление к реализации принципа сбалансированности даже в системе бюджетного федерализма. Потому что определенного рода независимость органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая дает им федеративная форма устройства, предполагает стремление к сбалансированности и к развитию эффективности использования бюджетных средств на соответствующих уровнях бюджета.
Как указывает А. Миронова, местные бюджеты представляют собой самые многочисленные фонды денежных средств в бюджетной системе, которые составляют финансовую базу органов местного самоуправления . Как известно, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, что сказано в статье 15 БК РФ . Финансы муниципальных образований являются той основой, на которой органы местного самоуправления решают различные вопросы местного значения. Каждое муниципальное образование должно обладать конкретной финансовой базой для того чтобы самостоятельно решать вопросы местного значения, а также реализовывать функции, которые возложены на него государством.
В статье 15 БК РФ отмечается, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет . При этом местный бюджет, как отмечается в БК РФ, предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В законе отмечается, что использование органами местного самоуправления каких-либо других форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается .
В организационно-правовом аспекте бюджет является ведущим финансовым планом на центральном и местном уровнях, поскольку он универсален, потому что его показатели охватывают все сферы экономической и социальной жизни; он является координирующим финансовым планом относительно финансовых планов министерств, ведомств, предприятий и бюджетов низших уровней.
Экономическая сущность государственного бюджета, как экономической категории, не будет полной, если не рассмотреть функции, которые он выполняет. Сущность бюджета государства как экономической категории, реализуется через распределительную (перераспределительную) и контрольную функции. Первая функция заключается в том, что бюджет, как одно из звеньев государственных финансов, осуществляет многоотраслевое и многоуровневое пере распределения средств между отраслями, между территориями, между различными звеньями бюджетной системы. Как уже отмечалось, в бюджетные отношения вступают почти все участники общественного производства