Механизмы административно-правового регулирования охраны общественного порядка в период проведения массовых мероприятий

Актуальность темы исследования. Формирование гражданского общества, развитие России как правового, демократического, социального государства, связанные с проведением масштабной правовой реформы, следствием которой должно быть установление баланса между необходимостью обеспечения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и деятельностью по поддержанию общественного порядка различными учреждениями, как государственными, так и негосударственными.
Обеспечение общественного порядка при проведении массовых мероприятий является одной из важнейших функций государства, надлежащее выполнение которой обусловливает развитие демократических основ жизнедеятельности общества, утверждение принципа социальной справедливости, реальных гарантий прав и свобод граждан. В этом контексте надлежащая охрана общественного порядка в государстве в значительной степени является результатом эффективного государственного управления и правосудия.
В современных условиях возникает потребность в систематизации административно-правового механизма обеспечение общественного порядка, поиска путей его совершенствования на основании внедрения новых концептуальных подходов к решению проблем в этой сфере.
В последнее время в научной периодике ведутся дискуссии по применению и соотношение терминов «публичная безопасность», «публичный порядок», «общественный порядок», «общественная безопасность» и другие. Отдельные аспекты обозначенной научной проблемы в разное время исследовались в трудах следующих авторов: Березин А.А., Ефремов А.В., Эрнст В.В., Гречкина О.В., Паскалова К.И., Шмелев И.В., Березин А.А., Арямов А.А., Свининых Е.А., Попов М.Ю., Сидоряк Н.В., Касаткина А.А., Колоткина О.А., Дизер О.А., Карелин К.В., Конин В.Н., Дугенец А.С., Сидоренко Э.Л., Стахов А.И., Шерняев С.И., Калугин В.В. и многих других ученых и правоведов.
Несмотря на наличие научных исследований, связанных с указанными выше понятиями, считаем, что вопросу определения категории «публичный порядок» уделено недостаточное внимание.
Постановка задачи. Целью статьи является проведение исследования теоретических аспектов определения дефиниции «публичный порядок» в условиях реализации в России реформы правоохранительных органов, а также анализ механизмов административно-правового обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий.
Результаты исследования. Следует отметить, что при освещении проблемы охраны общественного порядка административно-правовыми методами, прежде всего, целесообразно выяснить значение понятий «публичный порядок», его производных и родственных дефиниций, поскольку от содержания этого определения, от точного определения его границ зависит и представление о сущности его охраны.
Также хотим отметить, что в своем исследовании мы придерживаемся того положения, что сегодня позиция ученых и законодателя по применению в действующем и перспективном законодательстве термина «публичный» и его производных является наиболее приемлемой.
Конституция РФ определяет, что основной обязанностью государства является обеспечение охраны прав и свобод человека. Для этого должны быть созданы соответствующие политические, экономические и идеологические условия. Учитывая разнообразие прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции России, они реализуются в определенных сферах общественной, экономической, политической жизни. Эти сферы пересекаются между собой, и поэтому в отдельных случаях может сложиться так называемая система общественных отношений, подпадающих под влияние различного вида условий, создаваемых для реализации гражданами своих прав и свобод. Такой системой является публичный порядок в сфере которого происходит не только реализация многочисленной части прав и свобод или создаются предпосылки для их реализации, но и фактическое, оправдано из весомых причин, видимо их ограничения.
Публичный порядок является насущной необходимостью организованного общества, для которого характерно такое состояние общественных отношений, обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, общественный порядок и безопасность. Как социально-правовому явлению общественному порядку присуща относительная самостоятельность, которая проявляется в его специфических свойствах, отличных от свойств других социально-правовых явлений.
Понятие публичного порядка впервые обосновал французский ученый Деламар в своем «Трактате полиции», характеризуя полицейский деятельность как важную сферу государственной деятельности, направленной на охрану порядка в общественных местах и ​​прекращение проявлений «кулачного» права, основанного на произволе. Деламар впервые использовал такие понятия, как «благоустройство», «благосостояние», «благополучие», «благочиния».
Термин «публичный порядок» стал использоваться во Франции в начале XIX в. после проведения наполеоновских реформ, когда произошло размежевание между уголовной полицией и административной, на которую возлагалась обязанность «охранять общественный порядок в каждой местности».
Если обратиться к генезису понятия «публичный порядок» в законодательстве, то следует отметить, что на территории Российской империи понятие «публичный порядок» впервые появляется в 1832 в Своде уставов о предупреждении и пресечении преступлений.
Впоследствии оно употребляется в правовых актах, принятых в период правления Александра III: Положение о мерах по охране государственного порядка 1881 г.; Указ Правительствующего сената, подписанный Царем 12 июля 1889 г., в котором предполагалосьВведение

должности земского начальника с обязанностями заботы о сельских жителей, охрану «благочиния и общественного порядка».
Позже в законодательстве СССР понятие «публичный порядок» отождествляется с «революционным порядком» - вседозволенностью диктатуры пролетариата. Конституция СССР 1936 г. закрепила понятие «публичный порядок» и «государственный порядок», разделив общественные и государственные потребности в обеспечении правопорядка.
Широкое применение понятия «общественный порядок» приобретает в 1950-1960 гг. В ряде законодательных актов, а также на практике в союзных республиках создаются Министерства охраны общественного порядка, а в Указе Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за хулиганство» от 26 июля 1966 подробно описывались составляющие общественного порядка.
Приводя позиции ученых относительно публичного порядка, мы можем постепенно, шаг за шагом, приблизиться к его сущности как основе существования общества как явления. Потому публичный порядок выступает идеалом, к которому стремится общество, и именно с этой целью она делегирует свои полномочия власти, которая создает определенные механизмы в виде правовых норм, которые призваны стать конструкциями, опираясь на которые уполномоченные на то органы будут регулировать отношения в сфере охраны прав и свобод личности и гражданина. Правопорядок, или порядок в правовом регулировании или обеспечении, является основой правильного формирования, деятельности, использования правовых норм и постулатов.
То есть публичный порядок - это многогранное явление, которое включает в себя аспекты морали, психологии, права, экономики и тому подобное. Правопорядок является основой, социальным эталоном отношений в социуме.
Это общетеоретические основы, при анализе частей, институтов, законов развития которых и наложения их на другие социальные явления или условия мы сможем правильно их понимать и характеризовать, а соответственно, и вносить коррективы не только в понятийный аппарат, но и в алгоритмы использования норм права, которые призваны охранять общественный порядок.
В научной литературе есть много подходов к определению понятия «публичный порядок». В частности, в основном его родственным определением является «общественный порядок».
Рассмотрение понятия «публичный порядок» в широком и узком смысле имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку признание того обстоятельства, что общественный порядок в узком его понимании - это система связей и отношений (главным образом в общественных местах), урегулированных нормами права, дает законодателю возможность в полной мере использовать силу правовых норм (запретов и разрешений) для четкого определения правового статуса граждан, юридических лиц и общественных формирований, реализация которого зависит от характеристики общественного порядка.
Например, в учебном пособии под редакцией О. И. Бекетова «Правовые основы и организация деятельности полиции по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий» отмечается, что проблема общественного порядка и его охраны имеет как научное, так и практическое значение, поскольку содержание общественного порядка, активность его охраны оказывают значительное влияние на стабильность прав граждан, всестороннее удовлетворение их материальных и духовных потребностей.
По мнению О.В. Мартышина, в общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, определяются экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). К такой категории входят только социально- значимые общественные отношения. Представляется, что такой подход несколько не соответствует фактическим обстоятельствам жизни современного общества, а, следовательно, нуждается в корректировке в соответствии с новейшими правовыми разработоками.
Исходными данными для построения концептуальной модели административно-правовых механизмов в сфере обеспечения общественного порядка и непосредственно института его охраны как основы правоохранительной функции государства в целом и правоохранительных органов в частности могут быть только правила, аксиомы, теоретические положения и презумпции, которые доказаны в теории права и ее составной части теории административного права.
Публичный порядок, является результатом осуществления различных социальных норм, включает в свою систему не только правовые отношения, но и отношения, основаны на нормах морали и этики. Например, нормы морали регулируют общественный порядок путем определения соответствующих вариантов поведения людей, отвечает интересам общества в целом. В этом контексте, по мнению авторов, общественным порядком является состояние (режим) упорядоченности социальными нормами (нормами права, морали, корпоративными нормами, нормами-обычаями) системы общественных отношений и их соблюдение.
Хачатуров Р.Л., Архипов И.В., Боброва Н.А. рассматривает общественный порядок как «урегулированную правовыми и другими социальными нормами систему общественных отношений, обеспечивает защиту прав и свобод граждан, их жизни и здоровья, уважения чести и человеческого достоинства, соблюдение норм общественной морали». По их мнению, сферу общественного порядка составляют преимущественно отношения, возникающие и развивающиеся в общественных местах, к которым относятся прежде всего места совместного проживания, труда, отдыха, а также места общения людей с целью удовлетворения разнообразных жизненных потребностей

.
С.С. Алексеев раскрывает общественный порядок как порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и других нормах неюридического характера правил поведения в сфере общения и обеспечивают упорядоченное и устойчивое совместная жизнь людей в условиях развитого общества.
А.В. Серегин понимал общественный порядок как урегулированные нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.
Ученый отмечает, что сфера общественного порядка формируется из трех групп отношений: отношения, складывающиеся при обеспечении общественного порядка и пресечения действий, которые наносят вред нормальному ритму жизни граждан; отношения, призванные обеспечивать покой и отдых граждан, предотвращая бесчинствами и недисциплинированном поведении в быту; отношения, предотвращающие антиобщественным действиям, которые провоцируют пренебрежение к обществу, охраняя честь и достоинство граждан.
По определению сущности общественного порядка в работе В.В. Лазарева, то он понимал эту категорию как определенное качество, признак или свойство, присущее системе общественных отношений, которая упорядочена так, что обеспечивает согласованность и ритмичность общественной жизни, в процессе которого участниками осуществляются и защищаются беспрепятственно их права и обязанности, законные интересы и личный покой.
В дальнейшем, выделяя ту или иную составляющую общественного порядка или административно-правового механизма, касающуюся охраны общественного порядка, целесообразным считается акцентировать внимание не только на предмете, который непосредственно изучается, но и на угол зрения, факторах которые непосредственно влияют на «чистоту эксперимента», то есть учитывать по возможности даже социально-экономические условия, в которых возникали концепции, нормы, взгляды или суждения по поводу общественного порядка.
Другие авторы, формулируя понятие общественного порядка, акцентируют внимание на том, что общественный порядок представляет собой правильно налаженный состояние всей совокупности общественных отношений, урегулированных не только правовыми, но и всеми другими социальными нормами.
Таким образом, приведенные выше определения характеризуют понятие «публичный порядок» в широком смысле, что обусловлено наличием системы общественных отношений, которая складывается в результате воздействия на процессы общественной жизни действующих в обществе социальных норм. Однако в этом случае публичный правопорядок выступает не только как юридическое, но и как социальная категория и его можно считать как «общественный правопорядок в обще-социальном смысле».
С другой стороны, толкование понятия «публичный порядок» в узком смысле основном предусматривает его ограничения определенным пространством, условиями, с помощью которых создаются и развиваются общественные отношения, или определение его как отношений в общественных местах, регулируются нормами морали и права.
Р.Т. Мухаев отмечает, что при рассмотрении общественного порядка в узком смысле необходимо говорить, прежде всего, об охране личности и прав граждан, нравственности и общественного спокойствия в быту и общественных местах.
А.В. Серегин рассматривает общественный порядок как урегулированные нормами права и морали систему общественных отношений, при которой обеспечивается нормальный ритм жизни населения, благоприятные условия для общественно полезной деятельности и отдыха людей, неприкосновенности их чести и достоинства.
По мнению М.И. Загородникова, общественным порядком является часть общественных отношений, регулируемых нормами права, морали, правилам общежития и обычаями, которые состоят в общественных местах, и по своему содержанию служат цели охраны личности и прав граждан, общественной морали, обеспечения общественного порядка, созданию нормальных условий для жизни и труда граждан, для деятельности государственных и общественных учреждений и предприятий.
Позиция Ф.Е. Колонтаевская считается более расширенной. Автор отмечает, что общественный порядок - это система волевых общественных отношений, которые складываются и развиваются главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и других социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, создание условий для нормального функционирования предприятий , учреждений, организаций и общественных объединений, для работы и отдыха граждан, уважения к их новыми чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.
Следовательно, в этом случае речь фактически идет о установлены определенные правила поведения в местах, имеющих общественное значение, к которым относятся улицы, проспекты, площади, вокзалы и тому подобное. Соблюдение таких правил обеспечивается, с одной стороны, правомерным поведением граждан в общественных местах, с другой - надлежащей охраной соответствующими органами мирного порядка в таких местах.
Наряду с изложенным объемным по своему сущностному наполнению является понятие публичного порядка, предложенное учеными-административистами советской школы, которые рассматривают общественный порядок как стройную структурную систему правовых общественных отношений, возникающих как в общественных местах, так и вне этими местами.
Это определение значительно расширяет границы общественного порядка, не позволяет в полной мере отграничить его от других правоотношений, урегулированных нормами права и иными социальными нормами. Общественный порядок в узком смысле характеризуют как категорию «общественный порядок в юридическом смысле». Аналогичная позиция изложена и в учебнике «Основы управления в органах внутренних дел».
По нашему мнению, следует согласиться с тем, что, будучи частью общественных отношений, регулируемых нормами права, правилами общежития и обычаями, общественный порядок охватывает другое, гораздо меньший круг общественных отношений.
Общественный порядок необходимо рассматривать как состояние социальной урегулированности, при котором обеспечиваются жизни, здоровья граждан, их права и свободы, общественный порядок, мораль, человеческое достоинство.
Такая дефиниция имеет двойное значение:
широкое - означает совокупность всех правил, регламентирующих общественные процессы и отношения между отдельными социальными субъектами;
узокое - это институты и нормы, обусловливающие статус человека и гражданина и социальных групп в обществе в той мере, в какой это обусловлено их интересами и закономерностями развития самого общества, а также научно обоснованные отношения между членами общества и его структурными элементами.
Проанализировав понятийный аппарат «публичный порядок», «общественный порядок», следует определить, что же понимается под механизмом административно-правового регулирования обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий.
Обеспечение общественного порядка, правопорядка и законности в период проведения массовых мероприятий осуществляется разнообразными административно-правовыми средствами. Условно мы можем разделить их на две группы:
1.Внеправовые средства реализуются в рамках деятельности общественных организаций и непосредственно граждан, направленной на решение стоящих перед социумом задач. Речь идет о деятельности некоммерческих организаций (осуществляемой в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ) и деятельности граждан.
Распространенность внеправовых механизмов поддержания общественного порядка и правопорядка в обществе иллюстрирует его гражданскую зрелость, умение и желание граждан принимать на себя ответственность за решение стоящих перед ними задач, стремление граждан искать социально значимые компромиссы в отношениях с государством.
2.Правовые средства реализуются в рамках деятельности органов государственной власти и должностных лиц, направленной непосредственно на поддержание общественного порядка и правопорядка, на обеспечение законности в период проведения массовых мероприятий. Такая деятельность многообразна. При этом без общественной поддержки и широкого участия граждан, а также их объединений в охране общественного порядка достижение желаемой цели представляется весьма проблематичным.
Сегодня опора на общественное доверие и поддержку граждан предполагает признание и оценку общественного мнения о деятельности полиции в целом, в том числе в отношении охраны общественного порядка. В связи с этим прямое участие граждан и общественных объединений в осуществлении правоохранительных функций, безусловно, имеет решающее значение для повышения уровня доверия к деятельности полиции.
Участие правоохранительных общественных объединений и граждан в охране общественного порядка предполагает оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и другим правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства личности, имущества, интересов общество и государство против преступных и других незаконных посягательств, совершаемых в общественных местах.
Действующее законодательство содержит ряд ограничений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка, к ним относятся:
а) граждане не должны выдавать себя за сотрудников органов внутренних дел (полиции) и других правоохранительных органов, а также осуществлять деятельность, отнесенную законодательством Российской Федерации к исключительной компетенции этих органов;
б) граждане не должны заниматься деятельностью по охране общественного порядка, которая, очевидно, связана с угрозой их жизни и здоровью.
К 1989 году активность граждан и общественных объединений в области охраны общественного порядка значительно сократилась. К этому времени традиционные советские организационные формы участия общественности в борьбе с правонарушениями стали неэффективными из-за социальных и экономических изменений в обществе. С начала 90-х годов также отмечались негативные тенденции в этой области: передача коммерческим структурам помещений пунктов охраны общественного порядка, приватизация и закрытие крупных предприятий, отсутствие финансирования и другие. Несмотря на это, некоторые формы участия граждан в охране общественного порядка сохранились, а некоторые были преобразованы в соответствии с требованиями современности.
До недавнего времени участие граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации регулировалось большим количеством разрозненных нормативных актов. Так, только на региональном уровне насчитывалось более 60 нормативных правовых актов на разных уровнях.
В связи с отсутствием универсального механизма правового регулирования возникли разнообразные формы участия граждан и их объединений в обеспечении общественного порядка:
- добровольный казачий отряд (Астрахань);
- отряды общественной безопасности при патрульно-охранной службе (Иркутск);
- муниципальные добровольческие народные дружины по охране общественного порядка (Иркутск);
- молодежные отряды (Северодвинск);
- «Муниципальный правоохранительный отряд» (Северодвинск);
- студенческий отряд по охране общественного порядка (Томск);
- отряды самообороны, оперативные молодежные отряды, оперативные отряды общежитий (Республика Алтай);
- студенческий отряд (Новосибирск, Омск); добровольческий народный отряд (Москва, Дубна) и др.
В настоящее время существует единый федеральный нормативно-правовой акт, регулирующий вовлечение граждан и правоохранительных общественных объединений в правоохранительную деятельность