Земская реформа 1864 года

Введение

Одной из ключевых составляющих современного социального государства является тенденция к расширению полномочий органов местного самоуправления. Без организации эффективной работы на местах невозможно достичь высокого уровня развития общества. При помощи местного самоуправления, люди, проживающие на определенной территории, могут реализовать свое право на участие в управлении государством. Это представляется невозможным без хорошо развитого и образованного «креативного класса» и управленческой элиты, помогающей местным органам в реализации проектов по улучшению социальной среды проживания.
В настоящее время Государственная Дума Российской Федерации проводит политику увеличения прав органов местного самоуправления. Осмысление исторического опыта деятельности земств и земских служащих будет способствовать реализации данной политики и более глубокому пониманию необходимости расширения местного самоуправления. Начало сегодняшним основам местного самоуправления было положено Александром II – именно он в 1864 году провел масштабное реформирование многих систем управления в России, в том числе и в земствах. Изучение основ земской реформы позволит более объективно понимать основы местного самоуправления и видеть тенденцию их дальнейшего развития.


Сущность и противоречия земской реформы 1864 года

Вторая половина 19 века период правления Александра второго, ознаменован чередой буржуазно либеральных реформ таких как : Отмена крепостного права (1861), Финансовая реформа (1863), Судебная реформа (1864) , Военная реформа (1874) ,Земская реформа (1864).
Земская реформа, была одним из самых долго реализуемых проектов, осуществление которой продлилась несколько десятилетий. В процессе ее разработки, государство столкнулось с рядом сложностей. Противоречия и долгие споры между её разработчиками привели к неудачной реализации реформы. Но все же она оказала значительное влияние на экономическую и социальную сферу Российской империи, и воспринималась современниками, как начало зарождение демократизации в России.
Основой «Положения о земских учреждениях» 1864 года выступала общественная теория самоуправления, которая сформировалась в процессе борьбы общественной и государственной концепций. Согласно положениям объяснительной записки, к проекту Положения о земских учреждениях, которая была направлена в 1863 году в Государственный Совет, высказывалась точка зрения сторонников государственной теории, по которой земское управление является только особым органом государственной власти и от нее приобретает свои права и полномочия, с позиций этого подхода земские учреждения, функционируя в государственном организме, не способны существовать вне его. Однако в том же самом документе, земские учреждения определялись как общественные, а хозяйство их приравнивалось к хозяйству частного лица, компетенции ограничивалась локальными хозяйственными интересами, особыми «земскими» делам, следовательно, земство рассматривали в качестве института негосударственного.
Это противоречие было обусловлено тем, что комиссия по подготовке земских учреждений первоначально возглавлялась Н.А. Милютиным (с марта 1859-го по апрель 1861 г.), а потом П.А. Валуевым и противоречия во взглядах этих государственных деятелей отразились в положениях объяснительной записки к проекту Положения о земских учреждениях. Однако историк В.В. Гармиза в своих исследованиях предполагал, что позиции этих видных государственных деятелей на земство не имели принципиальных расхождений1. В качестве основания в целях заключения о сходстве позиций о земстве Н.А Милютина и П.А. Валуева выступало сопоставление двух документов: недатированные «Соображения Комиссии об устройстве земско-хозяйственного управления» (отразившие, мнение Н.А Милютина) и объяснительная записка к проекту Положения о земских учреждениях (отразившие, мнение П.А. Валуева). Оба документа являлись довольно важными, потому что разъясняли главные положения предстоящей земской реформы.
По мнению историка В.В. Гармиза, в качестве идейного вдохновителя реформы выступал не Н.А Милютина, а П.А. Валуев, он объяснил свою точку зрения тем, что целые страницы объяснительной записки, которая была составлена в Комиссии при П.А. Валуеве, дословно взяты из указанных первоначальных «Соображений», по этой причине маловероятным является тот факт, чтобы П.А. Валуев дал разрешение прибегнуть к прямому заимствованию из документа своего предшественника, особенно при различном отношении к местному самоуправлению. Но было бы неверным представлять П.А. Валуева в качестве единовластного вершителя земской реформы. Состав Комиссии формировался при еще Н.А Милютине, и множество его представителей играли в указанной Комиссии важные роли и при П.А. Валуеве, например, С.И. Зарудный, К.К. Грот, Я.А. Соловьев, который и выступал, в качестве непосредственного автора основ проекта земской реформы. Позиции указанных сотрудников, всегда осторожный П.А. Валуев не мог не учитывать. В том, что так и было, можно убедиться, изучив ·дневник П.А. Валуева, где в примечаниях он отмечает, что, являясь· ·министром внутренних дел, никогда не чувствовал себя «прочно» и не· ·торопился вносить изменения в личном составе министерства. К примеру, он· ·сохранил начальника земского отдела Я.А. Соловьева, про которого нередко· ·писал в собственном дневнике с неприязнью. ·
·Не мог Валуев не учитывать и позицию Государственного Совета, как· ·это отмечается из его переписки с М.Н. Катковым, которая относилась к 1863· ·году. Следует отметить, что М.Н. Катков являлся одним из первых, кто· ·открыто пропагандировал идеи государственной роли земства. В письмах к· ·П.А. Валуеву М.Н. Катков, который также рассчитывал на формирование· ·центрального представительства, пытался убедить в этом министра: «Смею· ·сказать, что вы совершили бы истинно государственное дело, если бы· ·решились пересмотреть основания проекта. Он сформировался под влиянием· ·той мысли, что земские собрания должны обладать исключительно· ·хозяйственным характером. Но многое изменилось с того времени, · ·подчеркивал М.П. Катков, поэтому земства, несомненно, должны являться· ·компонентами всей нашей политической жизни». Помимо этого, М.П. Катков· ·предлагал определить дворянские собрания как основу формируемых· ··земских учреждений. В ответном письме П.А. Валуев отрицал, что смотрит·· ·на дело по-другому, однако подчеркивал, «что вы стремитесь к желаемому, а·
·я имею в виду возможное. Ваш план положительно осуществить невозможно·. ·Половина лиц, которые участвуют в деле, отстоят от меня ·в ·противоположном направлении далее, чем Вы в Вашем». Так же П.А. Валуе·в· ·отмечал, что после длительной борьбы сумел вернуть «то, что на время было· ·уступлено», выражавшееся в председательствовании предводителей· ·дворянства в земстве, поэтому в тот момент представители дворянства и само· ·дворянство встали во главе земства. ·
·Таким образом, участь земской реформы не находилась всецело в· ·зависимости от позиций председателя Комиссии, П.А. Валуев был встречен· ·сильной оппозицией, он стремился определить в виде хозяина земства· ·дворянство и предоставить ему в системе государственной власти· ·определенную политическую роль, к которой оно активным образом· ·стремилось. Противодействие политическим интересам дворянства являлось· ·особенностью деятельности предшественника П.А. Валуева — Н.А. · ·Милютина. Н.А. Милютин отмечает, что земское управление в качестве· ·чисто местного, как правило, не способно и не должно нисколько относиться· ·к государственным делам, к интересам государственной казны, к суду и к· ·полиции. По этой причине он считал необходимым увеличивать· ·компетенцию земства, предоставив ему «части земского хозяйства, · ·требующих ближайших экономических распоряжений и где, как правило, · ·действия сословных представителей могли обладать прямым и· ·непосредственным влиянием на благосостояние населения». Далее Н.А. · ·Милютин подчеркивал, что «чем полнее и действенней будет участие· ·земского управления в хозяйственных распоряжениях указанного рода, тем· ·ближе достигается главная цель этого преобразования, и напротив, чем более· ·зафиксировано будет ограничений в подобном отношении, тем сложнее· ·привьются к нам новые учреждения». ·
··Отмечая необходимость «дать наиболее широкое развитие· ·хозяйственной деятельности» земских учреждений, Н.А. Милютин· ·высказывал точку зрения, согласно которой они «не в состоянии и не должны· ·обладать характером политическим; их роль собственно административная, и· ·вот по этому не существует причины, как я смею полагать, основать новый· ·закон лишь на недоверии либо преувеличенных опасениях». Таким образом, · ·Н.А. Милютин любыми способами стремился оградить отведенную земству· ·сферу от государственного вмешательства. Помимо этого, он выступал за· ·увеличение количества представителей в нем городских и крестьянских· ·обществ. Необходимо подчеркнуть, что сформированные в комиссии при· ·Милютине органы хозяйственного управления (представленные губернскими· ·земскими присутствиями) ´формировались из одинакового числа депутатов· ·трех сословий, что отличало его от идей Валуева, который стремился· ´установить перевес дворянства, то есть откупиться от его притязаний, ´ ´компенсировав потерянное в ходе крестьянской реформы. ´
´Если Милютин выдвигал точку зрения, согласно которой´ ´предполагалось вручить земству местные дела, которые были неважны для´ ´правительства, и провести между их областями ясную черту, то Валуев´ ´полагал, что подобных дел попросту не существует, а указанная черта´ ´является обязательной лишь для земства, однако ни в коей мере не для´ ´правительства

. ´
´Валуев полагая, что «самодержавие должно быть неприкосновенным, ´ ´однако формы его проявления следует обновить. Признание´ ´´государственного характера земства позволяло ему осуществить указанный´ ´´упреждающий политический шаг, увязываемый им с земской реформой, так´
´´как представители земств составляли большинство «государственных´ ´´гласных». Однако, наряду с этим, Валуев не доверял началам´ ´самоуправления, общественной инициативе, а поэтому выражал опасения´´ ´применительно к самостоятельной политической роли земства. Когда в 1866´´ ´году встал вопрос, обладают ли земства правом облагать налогом торгово-´´´промышленные заведения согласно их доходности, то Валуев увидел в´ ´´данной ситуацииВведение

нового для государства подоходного налога и в´ ´собственном письме к министру финансов Рейтерну отмечал, что подобным´ ´правом должно обладать лишь верховное правительство. В качестве´ ´результата выступило подкосившее земские финансы решение дать´ ´возможность земству облагать налогом указанные заведения в соответствии с´ ´´ценностью недвижимостей, однако не учитывая размеры оборота. ´
´Предоставляя правительству неограниченное право вмешиваться в´ ´земские дела, Валуев отмечал довольно парадоксальное стремление отделить´ ´государство от земства, однако не открепляя земство от государства. Валуев´ ´осознавал, что даже относительная самостоятельность земства является´ ´опасной, так как она способна развиться в что-то большее и непредсказуемое, ´ ´земство способно превратиться в подобие «государства в государстве», ´ ´выступить в качестве орудия федерализации, а далее и разрушения´ ´самодержавия. ´
´Валуев точно не спешил открыто и окончательно разрешить вопрос о´ ´том, обладает ли земство политическим значением, так как желал на будущее´ ´оставить свободными все пути, в зависимости от того, каким образом´ ´сложатся отношения самодержавной власти и земства, какие настроения´ ´будут преобладать в нем. Основное его желание заключалось в том, чтобы´ ´уступить, ничего не уступая, отдать, ничего не отдавая, следовательно, что-´´то изменить, сохранив все по-прежнему, лишь прикрыв новыми формами´ ´старое содержание. ´
´Но в объяснительной записке отражалась не противоборство´ ´абстрактных «концепций», не существовавших в то время, а искусственный´ ´компромисс двух разных подходов внутри Комиссии, каждый из которых, ´ ´обладая в ней своими представителями, так и не одержал верх над´ ´остальными. Однако, какими бы ни являлись мотивы и желания авторов´ ´реформы, указанное воссоединение двух противоположных мнений по´ ´´поводу земства является примечательным тем, что предвосхищает´ ´дальнейшее отношение к нему со стороны представителей самодержавного´ ´правительства, в различные периоды оно определяло земство или в качестве´ ´общественного института, или в виде государственного. ´
´После длительной подготовки Положение о губернских и уездных´ ´земских учреждениях получило силу закона, его опубликовали 1 января 1864´ ´года. Согласно этому Положению, вводились земские учреждения лишь на´ ´уровне уезда и губернии, без центрального земского представительства и без´ ´волостного земства, где дворянство было способно играть определяющую´ ´роль среди многочисленных крестьян. Спустя год началосьВведение

земств´ ´ (с февраля 1865 года их ввели в 18 губерниях, в 1866-м - в 9, затем вышло´ ´несколько правительственных постановлений, которые ограничивали права и´´ ´материальные возможности земства и поставили его в зависимость от ´администрации победил государственный подход2.´
´Земскую реформу можно оценивать, прежде всего, как буржуазную по´ ´´своему характеру. Политическое значение земское самоуправление´ ´заключается в том, что оно выступило в качестве фактора ограничения´ ´абсолютной монархии. Земства стали низовым звеном системы´ ´государственного управления. При этом центральная власть видела основное´ ´предназначение структур местного самоуправления, преимущественно в´ ´хозяйственной деятельности, не давая им политических компетенций. ´ ´Земства не стали исключительно дворянскими учреждениями и носили´ ´всесословный характер, однако правительство внедрило в руководство´ ´земств представителей губернского и уездного дворянства, которые стали´ ´предводителями земств. Усиливало зависимость земств от´ ´правительственных органов было обусловлено прежде всего отсутствие´ ´достаточных материальных средств и собственного исполнительного´ ´аппарата. ´
Законодательные основы деятельности земств после проведения земской реформы

´Великие реформы 60-х-70-х гг. XIX века стали важным шагом на пути´ ´развития государства и общества. Отмена крепостного права, создание´ ´местных органов самоуправления,Введение

принципов буржуазного´ ´судопроизводства, реформа в области образования и печати, финансовая и´ ´военная реформы - заложили основы нового этапа модернизации России. ´ ´Характерной особенностью реформ 60-х-70-х гг. XIX века была их´ ´незавершенность, что порождало острые противоречия между властью и´ ´обществом. В записке «О внутреннем состоянии России» от 22 июня 1862 г., ´ ´министр внутренних дел П.А. Валуев отмечал: «Правительство находится в´´ ´состоянии изоляции, внушающей серьезную тревогу всем, кто искренно´´ ´предан императору и отечеству». В конце 70-х гг. XIX века правительство´´ ´дважды, («Правительственный вестник», .№186, 1878 г.; обращение´´ ´Александра II к представителям различных сословий в Москве 20 ноября´´ ´1878 г.), обращалось к обществу оказать моральное воздействие на´´ ´ «заблуждающуюся молодёжь, вставшую на пагубный путь». ´ ´
´Среди представителей различных слоев населения существовали´ ´оппозиционные настроения, которые выражались в требованиях создания´ ´представительных органов власти. Широкое распространение эти идеи´ ´получили среди дворянского сословия. В 60-е гг. XIX века ряд уездных и´ ´´губернских дворянских собраний в адресах на имя императора выдвигают´ ´предложение о созыве народного представительства (14 января 1865 г. адрес´ ´московского дворянства «О созвании выборных людей от земли русской»; в´ ´марте 1866 г. адрес петербургского дворянства с прошением «иметь´ ´постоянных своих депутатов с правом голоса и в Совете, и в Сенате» и др.). ´
´Среди высшей бюрократии получили распространение взгляды о´ ´необходимости создания представительных органов власти в России, что´ ´стало продолжением традиции правительственного конституционализма´ ´XVIII - первой четверти XIX вв. Министр внутренних дел Российской´ ´империи П.А. Валуев считал необходимым провести реформу´ ´Государственного совета. «Это мероприятие создает центральное´ ´учреждение, которое было бы чем-то вроде представительства страны. ´ ´Император смог бы призвать туда временных советников, взятых из´ ´различных провинций империи, и привлечь их к законодательным работам». ´ ´Попытки реализации идеи «Всероссийского земства» в рамках политики´ ´правительственного конституционализма предпринимались в правление´ ´Александра II в 1861-1863 гг., 1866 г., 1874 г., 1880-1881 гг., но каждый раз´ ´завершались неудачно. ´
1 января 1864 г. Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с законом были созданы местные органы самоуправления (уездные и губернские земские собрания, и управы). Куриальная система выборов в земства обеспечивала преобладание дворянства в местных органах самоуправления. В 1865-1867 гг. дворяне составляли 41,7% гласных уездных земских собраний, крестьяне - 38,4%, купцы - 10, 4%, духовенство - 6,5%, прочие - 3%. По Положению 1890 г. дворяне и чиновники получили еще большее представительство - 55,2%.
Земские органы самоуправления стали центром формирования либеральной оппозиции, ее практической и теоретической деятельности, выработки консолидированной позиции по вопросу о значении и перспективах развития местных органов самоуправления, их роли в системе государственного управления. Конечным итогом этой деятельности стало выработка политических программ русского либерализма и создание либеральных политических партий в начале ХХ века.
Причинами формирования земской оппозиции стали традиции либерализма, присущие части дворянского общества, а, также недовольство политикой правительства в пореформенный период. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно вопросами местного значения. При этом они находились под контролем местной и центральной властей в лице губернатора и министра внутренних дел. В 1866 г. было установлено предельное обложение земскими сборами торгово-промышленных заведений. В 1867 г. последовал запрет губернским земствам поддерживать контакты друг с другом, вводилась цензура земских отчетов и журналов.
Земские деятели выступали за расширение прав земств, создание общероссийского центрального органа, объединяющего и координирующего их деятельность. Экономические требования земского либерализма заключались в снижении выкупных платежей, отмене паспортной системы и круговой поруки для крестьян, отмене подушной подати, введении прогрессивного подоходного налога, организации переселений и мелкого поземельного кредита для крестьян как способов решения проблемы малоземелья.
В развитии самоуправления теоретики русского либерализма видели основу организации гражданского общества