Российское антикоррупционное законодательство: история и современность

Введение

Актуальность исследовательской реферированной работы в том, что проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела, в настоящее время, глобальный и системный характер. В научной литературе отсутствует общепринятое определение коррупции, а существующие понятия сильно различаются между собой, но можно констатировать, что коррупция – это неотъемлемая часть истории человечества. Упоминание о данном феномене присутствует во всех ведущих религиях мира.
Согласно современному российскому законодательству, коррупция – это дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения, вопреки законным интересам общества и государства, в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. В широком смысле, под коррупцией понимают: взяточничество, мошенничество, превышение должностных полномочий, различного рода денежные махинации, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями и т.д.
На протяжении всей истории России борьба с коррупцией велась с переменным успехом. С одной стороны, принимались новые законы, ужесточались наказания, особенно в сфере оборонных заказов. С другой стороны, аппарат чиновников рос и требовал на свое содержание все больше денег, которых часто было недостаточно. Поэтому, по ходу нашего исследования акцентируется внимание на исторических аспектах развития коррупции, что позволило не только раскрыть генезис вопроса, но и выявить обстоятельства, влияющие на непосредственное состояние коррупции в современной России.
Целью исследовательской реферированной работы является: «Российское антикоррупционное законодательство: история и современность». Для достижения заданной цели, по ходу исследования, будут предприняты следующие задачи:
Рассмотреть исторические аспекты возникновения коррупционного поведения в России и развитие антикоррупционного законодательства;
Проанализировать антикоррупционное право и теоретико-правовые вопросы антикоррупционного законодательства в России;
Предложить пути совершенствования российского антикоррупционного законодательства.
Объектом исследовательской реферированной работы выступит – коррупция. А предметом – нормативная база антикоррупционных мер.
Методологическая основа написания исследовательской реферированной работы основана на специальных и общих методах научного познания, таких как: методах сравнительного исследования, синтеза теоретического и практического материала, методах эмпирического исследования, таких как: сбор, изучение и сравнение.
Информационной и теоретической основой написания исследовательской реферированной работы послужили: научная литература, научные статьи, периодические издания, Интернет-ресурсы, нормативные правовые акты РФ. По ходу исследования основной акцент пришелся на труды авторов: Авдеев В.А., Авдеева О.А., Алексеев С.С., Голубовский В.Ю., Синюкова Т.Н., Клюковская И.Н., Зикеев В.А., Литвяк Л.Г., Плыгунов К.А., Катасонов А.В., Шишкарев С.Н., Фадеев А.В., Толкачев К.Б. и другие.
Данная исследовательская реферированная работа состоит из: введения, трех параграфов, заключения и библиографического списка литературы. Сама структура работы соответствует цели и задачам исследования.
Исторические аспекты возникновения коррупционного поведения в России и развитие антикоррупционного законодательства

Коррупция в России имеет нерушимые корни. Первые официальные упоминания о посуле, как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий, отражаются в Двинской уставной грамоте 1397 – 1398 годов, статьей 6 которой изрекала: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул себе возьмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет». Иными словами, в этой статье речь идет о незаконном присвоении потерпевшим от кражи судебных полномочий (самосуде). При этом, самосудом признается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику, на которого возлагалось осуществление правосудия. Данная норма запрещала наместнику отпускать пойманного вора за взятку.
Тем не менее, большая часть исследователей истории российского законодательства полагает, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 года, статья 4 которой гласила: «А князь и посадник на вече суду не судять, судити им у князя на сенех, взирая в правду по крестному целованью. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».
Упоминания о посулах, также можно встретить в Новгородской Судной грамоте и в Судебнике 1497 году, в статьях 33 и 34 которого запрещалось недельщикам (это должностное лицо, в обязанность которого входили вызов в суд сторон, арест и пытка обвиняемых и передача в суд дел о воровстве, организация судебного поединка и исполнение решения суда. Наименование свое недельщики получили потому, что они исполняли свои обязанности по неделям, чередуя службу с отдыхом) брать посулы с тяжущихся для судей и лично для себя. В свою очередь, в статья 68 говорится о запрещении взимать посулы и давать ложные показания на суде по всем городам и волостям русского централизованного государства, что указывает на стремление велико-княжеской власти бороться с бесчисленными проявлениями мздоимства.
До 1715 года получение подношений государственным служащим было естественной практикой и основным их доходом. Чиновники жили «кормлениями» на средства лиц, заинтересованных в их деятельности. Государевы люди не имели фиксированного жалования и прокармливали себя как могли. С 1715 года чиновникам стали выплачивать фиксированное жалованье, и получение взяток стало преступлением. Однако, крупный канцелярский аппарат требовал на свое содержание больших денег, которых в казне нередко было недостаточно из-за частых войн. Для многих чиновников, особенного низшего ранга, получение взяток являлось вопросом выживания.
При Петре I впервые против взяточников стали применяться жесточайшие меры: битье батогами, клеймление, ссылки, казни. Но все было тщетно. После смерти Петра, из-за недостатка средств, государству пришлось снова вернуться к прежней системе обеспечения чиновников – «кормлению». На протяжении всей истории царской России борьба с коррупцией велась с переменным успехом. С одной стороны, принимались новые законы, ужесточались наказания, особенно в сфере оборонных заказов. С другой стороны, аппарат чиновников рос и требовал на свое содержание все больше денег, которых часто было недостаточно.
Всестороннее познание и системное изучение развития законодательства о противодействии коррупции в России в XIX веке имеет важное практическое значение, так как это позволяет раскрыть сущность не только правоохранительной системы, но и всего российского государства в исследуемый период времени. В России в начале XIX века коррупционные правонарушения достигли широкого распространения. И, чтобы бороться с этим опасным явлением были разработаны и утверждены ряд нормативных источников.
Так, например, Указ Александра I от 18 ноября 1802 года «Об искоренении лихоимства» и Указ Сената от 10 марта 1812 года «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам». Однако, взяточничество в России являлось постоянным спутником государственной службы и меры направленные Александром I на борьбу с коррупцией явились недостаточными.
При правлении Николая I был реорганизован особый Комитет, целью которого являлась искоренение коррупции. В 1826 году для борьбы с должностными преступлениями было сформировано Третье отделение Собственного Его Императорского Величия Канцелярии. В 1832 году был издан Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», главной целью которого явилась борьба с коррупцией в отношении высших должностных лиц.
Апогеем российского законодательства, направленного против коррупции в XIX веке следует отнести «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года, которое регулировало ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство. Согласно данному Уложению, если действие, за которое получен дар, не составляло нарушения обязанностей службы, то получение вознаграждения являлось мздоимством, если же обязанности службы были нарушены – лихоимством. В статьях 411 – 413 «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» предусматривалась ответственность за дачу не предусмотренного законом вознаграждения должностному лицу органов государственной власти и управления.
В «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года за мздоимство и лихоимство для чиновников были предусмотрены различные виды наказаний: от денежного взыскания до ссылки на каторжные работы. Как считает О.Е. Калпинская: «для России взяточничество и мздоимство, злоупотребление служебным положением, нарушение закона должностными лицами – дело распространенное и даже обычное».
Дальнейшее развитие законодательства в сфере противодействия коррупции нашло отражение в Указе Николая I от 18 февраля 1848 года «О высылке из столиц чиновников, отставляемых за дурное поведение и нетрезвости» и Указе Сената от 7 июля 1849 года «О порядке наложения административных взысканий за упрощения по службе». В них, также ужесточались меры, предусмотренные за коррупционные проявления.
В системе государственной службы коррупционные явления получили новый толчок развития в связи с переходом к рыночным отношениям. В 1884 году Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Данный нормативный акт регулировал отношения в сфере государственной гражданской службе.
Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX века был связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 года. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации», которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений

. Постепенно меры, которые были направлены на борьбу с коррупцией в России в XIX веке начали приносить свои плоды, так по мере становления гражданского общества в конце исследуемого столетия взяточник оказывался под двойной угрозой: потери должности и общественного осуждения. Многие высшие чиновники имели репутацию людей, которые «не возьмут ни при каких обстоятельствах».
В действовавшем в Российской империи «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» все противоправные деяния служащих были включены в Уложение с 1885 года и имели статус уголовно-наказуемого преступления. Типология коррупции в Российской империи вполне соответствовала европейской: взяточничество и казнокрадство, откаты в системе государственных закупок, кумовство и другие формы коррупционных проявлений не были настолько непривычны для европейских государств, как в настоящее время.
Таким образом, российское законодательство о противодействии коррупции постепенно развивалось и имело устойчивый, периодический характер, но принимаемые меры по борьбе с этим социальным злом не являлись эффективными. Коррупция, в свою очередь, зависит не только от создаваемых государством программ по противодействию коррупции, но и большое значение имеет качество его человеческого капитала, включая образование, жизненные ориентиры и т.д.
Коррупция оказывает крайне негативное влияние не только на нравственно-политические стороны в обществе, но и содействует становлению негативистского отношения к проводимым политическим, экономическим и социальным нововведениям. Следовательно, народ, разочаровавшийся во власти, теряет уважение к закону. Коррупцию невозможно побороть в отдельной сфере, только борьба со всеми ее проявлениями может изменить ситуацию к лучшему.


Антикоррупционное право и теоретико-правовые вопросы антикоррупционного законодательства в России
2.1 Недоработки антикоррупционного права РФ

Несомненно, коррупция порождается общественными явлениями: политической нестабильностью, экономическими трудностями, деградацией морали, ослаблением системы социального контроля и т.д. Когда коррупция начинает активно воздействовать на происходящие общественные процессы и необходимость борьбы с ней осознается гражданами, органами государственной власти и институтами гражданского общества, тогда начинают звучать призывы объявить «крестовый поход» против коррупции, активизировать антикоррупционную политику государства, совершенствовать антикоррупционное законодательство.
Вместе с тем, любое национальное антикоррупционное законодательство, как правило, является лишь внешним отражением происходящих социальных процессов, реакцией институтов государственности на существующую объективную реальность, обусловленной стремлением изменить положение дел. Те или иные дефекты правовой системы являются только одним из факторов, способствующих существованию данного явления. Недостаток правового регулирования общественных отношений, неопределенность установленных законодательных норм и правовые коллизии могут быть предпосылкой для развития коррупции, поскольку в этом случае законодательство не способно оперативно и в должной степени эффективно реагировать на проявления коррупции, устранять причины этого зла.
Но, как уже говорилось, собственно правовые средства здесь вторичны. Только преобразовывая всю систему общественных отношений, социальную практику, совокупность экономических, социальных, духовных и иных факторов, право способно воздействовать на коррупцию, ее масштабы и значимость.
В настоящее время, практически, все государства мира имеют собственное национальное антикоррупционное законодательство, определяемое как спецификой существующих условий, так и осуществляемой государственной политикой. В основе их лежат международные стандарты и нормы, определяемые актами международного права. Так, на VIII Конгрессе ООН, посвященном предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, была принята резолюция о коррупции в органах государственной власти, в которой рекомендовалось разработать документ. Итогом данной работы стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН в ее резолюции 51/59 от 12 декабря 1996 года Кодекса поведения государственных должностных лиц.
В октябре 2003 года была принята Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная большинством государств – членов ООН, в том числе и Россией, в 2006 году. Имплементация в отечественное право положений международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в сфере противодействия коррупции, стала значимым фактором формирования российского антикоррупционного законодательства.
В России за последние годы создана уникальная, не имеющая аналогов в мире законодательная база по противодействию коррупции. При этом, нормы антикоррупционного законодательства не носят «спящий» характер и уже привели к существенному переформатированию всех звеньев системы властных отношений. Практика реализации антикоррупционного законодательства России последних лет уже показала свою высокую эффективность.
Формирование российского антикоррупционного законодательства было начато в начале 90-х годов XX века. Однако, знаковым моментом в становлении правового порядка в этой сфере стало принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Антикоррупционные нормы, помимо базового Федерального закона №273, содержатся более чем в двухстах федеральных нормативных актах, не говоря о региональных и муниципальных правовых документах.
Поскольку противодействие коррупции в России осуществляется по решению органов государственной власти, опирающихся на поддержку большинства граждан, осознающих необходимость искоренения этого социального зла, в юридической литературе встречаются попытки ввести в оборот категорию «антикоррупционный правопорядок». Под ним понимается объединенная общими нормами антикоррупционного законодательства правовая категория, в которой определены правовые принципы, нормативно-правовые предписания, эффективность установленного правового порядка в сфере противодействия коррупции в соотношении к современной России.
В связи с развитием антикоррупционного законодательства в последние годы неоднократно ставится вопрос о возможности и необходимости выделения в системе законодательства Российской Федерации новой отрасли антикоррупционного права. Антикоррупционное право следует отнести к комплексным отраслям права.
Известный ученый-правовед М.И. Байтин считает, что существование комплексных отраслей законодательства, обусловленное целесообразностью создания наравне с отраслевыми комплексными кодексами и другими нормативными актами, чаще всего приводит ученых к ошибочному выводу о возможности существования комплексных отраслей права. Признак комплексности не может быть присущ отрасли права с точки зрения самой природы этого явления. И уж тем более, как указывает М.И. Байтин, «…неприемлемо положение о существовании комплексных норм права, поскольку отдельная юридическая норма не может одновременно иметь различные предметы и соотносимые с ними методы правового регулирования».
Следует отметить, что, исходя из общей теории права, имеет место принадлежность отдельных правовых норм не к одной, а к нескольким отраслям права. Сложная правовая природа подобных норм уже довольно давно определяется как «двойная пропись». В структуре современного права, чаще всего, конкретная правовая норма принадлежит определенной отрасли права. Но типичность этой ситуации не исключает принадлежности ее и нескольким отраслям права, что отражает сложность и своеобразие структуры права. К таким правовым нормам относятся, в том числе, многие нормы антикоррупционного права, которые регулируют и правоотношения в сфере борьбы с коррупцией и оказывают воздействие на правоотношения в других сферах общественно-государственной жизни.
Исходя из вышеизложенного, предмет антикоррупционного права можно охарактеризовать как общественные отношения, которые возникают в связи с совершением коррупционных деяний. Метод правового регулирования – это отраслевые приемы, способы и средства права, использованием которых решаются задачи по регулированию и охране общественных отношений. Как отмечает С.С. Алексеев: «Непосредственным критерием разграничения отраслей права должны выступать именно юридические признаки. Один из них – это метод правового регулирования».
Проводя аналогию с уголовным правом, можно свести методы антикоррупционного права к двум группам: методы правовой охраны и методы правового регулирования. Тем не менее, необходима систематизация всего законодательного массива, который составляют нормы антикоррупционного права. О необходимости его дальнейшего развития свидетельствует существование в действующем законодательстве совокупности противоречий и недоработок, которые можно систематизировать в четыре основные группы: отсутствие концептуальной разработанности целей, задач антикоррупционной политики; правовая неурегулированность совокупности общественных отношений; неопределенность и необоснованно-расширенное законодательное определение самих понятий «коррупция», «коррупционное преступление»; противоречивость отдельных правовых норм действующего законодательства.
Таким образом, указанные обстоятельства определяют актуальность обращения к системному теоретико-правовому исследованию формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

2.2 Теоретико-правовые вопросы антикоррупционного законодательства в России

Отечественное антикоррупционное законодательство активно совершенствуется, в него постоянно вносятся новые нормы. К сожалению, побочным эффектом процесса постоянного совершенствования антикоррупционного законодательства является несистематизированность его норм и, как следствие, возникающие трудности его реализации. Это вызывает потребность кодификации указанного правового массива.
Несомненный интерес для правовой науки имеют результаты двух мониторингов о ходе реализации федерального антикоррупционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Они были проведены по инициативе Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ и его Президиума в 2016 году и в начале 2017 года