Порядок и методика проведения правовой экспертизы в органах государственной власти

Введение

Право, являясь важнейшим фактором жизнедеятельности любого современного общества и государства, регулируя общественные отношения, призвано не только способствовать развитию прогрессивных тенденций, но и использовать свой потенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Заметное место здесь занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее значение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик.
В сложившихся условиях механизмом, позволяющим как на этапе разработки нормативных правовых актов, так и в процессе их применения выявлять и устранять факторы, способствующие созданию условий для проявления коррупции, призвана стать антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.
К сожалению, вопросы коррупции в России стоят на первом месте, наряду с такими проблемами как терроризм и экстремизм. В последние годы коррупция в нашей стране набрала такие обороты, что, по праву признается одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности.
Под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; равно как и совершение таких же деяний от имени и в интересах юридического лица.
В реферате рассматриваются правовые проблемы регулирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, предлагаются меры по совершенствованию правового регулирования этого института.


1. Понятие и сущность антикоррупционной экспертизы

Вопрос о необходимости официального внедрения в российское законодательство института антикоррупционной экспертизы правовых актов стал обсуждаться в отечественной научной литературе достаточно давно, примерно последние пятнадцать лет. Однако долгое время данной проблеме уделялось недостаточное внимание, особенно на уровне федеральных органов государственной власти.
Важнейшим этапом в развитии и правовом закреплении института антикоррупционной экспертизы правовых актов стало утверждение Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. В первом разделе данного плана в качестве одной из мер, связанных с законодательным обеспечением противодействия коррупции было установлено «совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации». Кроме того, согласно пп. "б" п. 7 раздела IV Национального плана проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации было поручено Министерству юстиции РФ.
Далее, в принятом 25 декабря 2008 года Федеральном законе «О противодействии коррупции» среди основных мер по профилактике коррупции, перечисленных в статье 6 закона, фигурирует антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов.
В настоящее время законодательной основой для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых Российской Федерации актов является Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе). Указанный федеральный закон не включает в себя определение антикоррупционной экспертизы, тем не менее, в нем содержится другой ключевой термин - коррупциогенный фактор. Согласно п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе, под коррупциогенными факторами понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Другими словами, коррупциогенные факторы - это нормы права, имеющие коррупционное содержание. Именно на выявление данных норм и было направлено принятие Закона об антикоррупционной экспертизе и, как следствие, проведение антикоррупционных экспертиз правовых актов.
В соответствии со ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе, данный вид экспертной деятельности проводится:
-прокуратурой РФ;
-Министерством юстиции РФ;
-федеральными органами государственной власти (например, ЦИК РФ, ЦБ РФ);
-органами государственной власти субъектов РФ;
-органами местного самоуправления.
В частности, на основании ст. 9.1. Федерального закона о прокуратуре органы прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
В случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.
В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
-прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
-государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
- социальных гарантийлицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Согласно п. 8.1 Указа Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст непосредственно проводит антикоррупционную экспертизу:
-проектов федеральных законов,
-проектов указов Президента Российской Федерации;
-проектов постановлений Правительства Российской Федерации;
-проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов;
-нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
-нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Более того, согласно обозначенному выше указу Президента РФ
Министерство юстиции обладает следующими полномочиями применительно к производству антикоррупционных экспертиз правовых актов независимыми экспертами:
-осуществляет аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации;
-ведет государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы - утверждает формы заключений по результатам антикоррупционной экспертизы и формы свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов.
Иные органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.
Результаты независимой экспертизы согласно законодательству носят независимый характер, однако они подлежат обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Официальная методика, которая применяется для проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов, утверждена Правительством РФ 26 февраля 2010 г. В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика) главный акцент делается именно на тщательность её проведения. Данное условие закреплено в п. 2 Методики: «Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта». Кроме того, в Методике содержится перечень коррупциогенных факторов, которые необходимо выявлять в текстах нормативных правовых актов. В соответствии с п. 3 Методики, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а)широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б)определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в)выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г)чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д)принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е)заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж)отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
В п

. 4 Методики перечислены коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Таковыми являются:
а)наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б)злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в)юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Методика, связанная с выявлением коррупциогенных факторов в действующем законодательстве, подзаконных нормативных правовых актах, проектах нормативных актов действительно играет существенную роль по профилактике и пресечению фактов коррупции. На сегодняшний день огромное число коррупционных правонарушений совершается по причине наличия в нормативных правовых актах норм, которые позволяют органам власти и их должностным лицам применять их в собственных интересах, исходя из корыстных побуждений.
Помимо официальной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов существуют документы вспомогательного характера, разработанные отечественными учеными- юристами. В частности, доктором юридических наук М.А. Красновым и кандидатом юридических наук Э.В. Талапиной подготовлен единый документ методологического характера - «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства».
Научным сообществом институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов изучается в настоящее время чрезвычайно активно. За последние несколько лет написаны десятки статей и монографий, посвященных исследованию данного вида экспертизы. Среди них можно выделить работы И.С. Власова, П.А. Кабанова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.
Относительно предмета и объекта антикоррупционной экспертизы в науке пока еще не выработано единого мнения . По мнению профессора А. В. Кудашкина предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы. Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект [10, С. 60].

2. Правовые проблемы антикоррупционной экспертизы

В настоящее время в Российской Федерации большое внимание стало уделяться вопросам противодействия коррупции. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [1] одной из мер по профилактике коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы регулируются Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [2]. Под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность специальных субъектов по выявлению в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов. При этом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции [3].
Субъектами проведения антикоррупционной экспертизы являются прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица. Кроме того, независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) вправе за счет собственных средств проводить институты гражданского общества и граждане.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [4] определяет, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. №96. Таким образом, под институтами гражданского общества указанное Постановление Правительства РФ понимает юридических лиц, которые должны быть аккредитованы Министерством юстиции РФ, что не совсем соответствует классическому пониманию институтов гражданского общества, к которым относят местное самоуправление, общественные палаты, общественные объединения, не обладающие статусом юридического лица, некоммерческие организации, семью.
Однако в данной ситуации особое внимание привлекает тот факт, что правом антикоррупционной экспертизы не обладают, ни Общественная палата РФ, ни Общественные палаты субъектов РФ, ни общественные палаты муниципальных образований, кроме случаев, когда они являются юридическими лицами и имеют свидетельства об аккредитации в качестве независимых экспертов для проведения антикоррупционной экспертизы. Представляется, что необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривающие наделение всех общественных палат правом проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов соответственно виду общественной палаты, что позволит им более эффективно осуществлять профилактику коррупции от имени общества.
Статья 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются:
1)в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;
2)в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных ч. ч. 3 и 4 ст. 3 настоящего Федерального закона.
При этом в соответствии с ч. ч. 3-5 ст. 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.
Таким образом, заключение федерального органа исполнительной власти в области юстиции, в отличие от требования прокурора, носит рекомендательный характер. Представляется, что федеральный орган исполнительной власти в области юстиции имеет всю необходимую базу для того, чтобы правильно оценивать наличие или отсутствие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах или их проектах. Исходя из этого, следует внести изменения в указанный закон, наделив федеральный орган исполнительной власти в области юстиции полномочием по внесению требования об изменении нормативного правового акта, подлежащего обязательному учету, а также в случае его невыполнения обращаться в суд.
Кроме того, следует дополнить Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации специальной главой о порядке рассмотрения судами заявлений уполномоченных органов об устранении коррупциогенных факторов.
Наряду с этим следует детально определить сроки и порядок рассмотрения требований и заключений по результатам антикоррупционной экспертизы.

3. Проблемы организации и проведения антикоррупционной экспертизы

В целях повышения эффективности взаимодействия между государством и институтами гражданского общества был создан институт независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность. При этом следует отметить, что за рубежом нет опыта использования подобного института, так как в нем нет особой необходимости ввиду значительно меньшего уровня коррупции, чем в Российском государстве, а также большей открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти.
Нормативной правовой базой для осуществления независимой экспертизы физическими лицами, аккредитованными в качестве экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, являются: международные правовые акты; Федеральные законы; Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ; Приказы Министерства юстиции России; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств.
Рассмотрим основы общественной экспертизы, как наиболее доступной для участников гражданского общества