Основные особенности предложений по реформированию государственной службы в рамках разработки административной реформы

Введение

Современное общество немалое внимание уделяет действующей и существующей государственной службе. Причина тому – служение обществу, то есть на государственную службу возложена передовая функция обеспечения прочной связи между государством, в лице ее компетентных органов власти, и населением. Сущность самой государственной службы и заключается в том, чтобы более слажено, и целенаправленно развиваться согласно изменениям и преобразованиям в обществе. Как свидетельствует современная практика, уровень развития государственной службы требует значительного реформирования. Но основная политика государства направлена на борьбу с коррупционным поведением, пресечением взяточничества, управлением регуляторными функциями и делегирование дополнительных полномочий.
Необходимо обратить внимание на то, что государственная служба требует преобразований относительно создания внутренней системы обеспечения. Следовательно, для того, чтобы упорядочить деятельность и укрепить права и обязанности государственных служащих нужно создать четкую правовую базу правовых и социальных гарантий в рамках проводимой административной реформы, внедрить определенную систему стимулирования деятельности государственной службы. Пролонгация таких прогрессивных идей даст возможность создать государственную службу такого уровня, который действительно будет удовлетворять государство и население, соответствовать всем требованиям гражданского общества.
Актуальность темы определяется современными условиями развития и укрепления органов государственной власти, деятельность которых, в большей мере, направлена на реализацию не только общественно-правовых отношений, но и на стабилизацию, укрепление контролирующей системы развития государственной службы как института, который способствует укреплению публичных отношений в условиях административной реформы.
Степень научной разработанности. Отдельные вопросы развития и совершенствования государственной службы стали предметом исследования российских ученых, таких как В.Б. Башуров, В.В. Данилова, Е.Л. Джабазян, А.С. Изолитов, О.В. Казаченкова, Е.А. Литвинцева, Е.А. Чершинцева.
Цель работы – анализ основных особенностей и предложений по реформированию государственной службы в рамках разработки административной реформы.
Для достижения поставленной цели были определены следующие исследовательские задачи:
– раскрыть понятие и сущность государственной службы Российской Федерации;
– проанализировать особенности и принципы государственной службы в условиях административной реформы;
– выявить проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации;
– определить пути повышения эффективности деятельности государственных служащих в рамках административной реформы.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в области реформирования государственной службы в РФ.
Предметом исследования являются предложения по реформированию государственной службы в рамках проводимой административной реформы.
Теоретическая база работы представлена учебной и научной литературой, в которой освещаются вопросы функционирования государственной службы.
Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, подзаконными правовыми актами.
Методологической основой работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать систему государственной службы как динамическую многоуровневую категорию сквозь призму ее проблем. Также в комплексе использовались сравнительно-правовой, формально-логический, функциональный метод познания.
Структура работы определена целью исследования и поставленными задачами. Работа состоит из введения, двух глав и четырёх параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Государственная служба в рамках административной реформы

1.1. Понятие и сущность государственной службы Российской Федерации

Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель – создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами. Определяющими задачами российской административной реформы являются:
1) становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;
2) преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;
3) строгое соблюдение государственными служащими законности;
4) стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;
5) укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;
6) предоставление публичных услуг высокого качества населению;
7) обеспечение права граждан на объективную информацию.
Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России – государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.
Рассматривая понятие и сущность государственной службы в контексте разделения властей, целесообразно будет для начала определить с понятием «служба» и «должностное лицо». В общественном понимании сложилось мнение, что служба – это род занятий и место работы должностного лица. Об особом статусе должностного лица говорят ученые в различных отраслях правовой науки. Например, С.С. Лоханский полагает, что должностное лицо обладает специфическим статусом – общественным, профессиональным или служебным положением.
Полагаем, что должностное лицо – это лицо, которое на постоянной или временной основе осуществляет определенные функции. Например, функции представителя власти, или организационно-распорядительные функции, или административно-хозяйственные функции в органах власти. Для правильной квалификации отдельных преступлений, даже судебные инстанции давали разъяснения насчет того, кто такие должностные лица, хотя нормативно-правовые акты, касающиеся государственной и муниципальной службы, толкования данному термину не дают.
В правовой науке правовое положение должностных лиц, выступающих в качестве представителей власти, до сих пор трактуется неоднозначно. Например, П.С. Яни называет представителем власти лицо, которое государство наделило нормотворческими, контрольными, либо распорядительными функциями. Должностные лица присутствуют на всех уровнях власти, в законодательных, исполнительных, судебных органах власти, на уровне местного самоуправления.
Думается, что функции представителя власти можно возложить на лиц, которые напрямую не связаны с осуществлением трудовых функций в органах власти. Однако представителей власти следует отличать от тех лиц, которые наделены особыми полномочиями, в силу своего правового положения. Например, представителем власти не является капитан морского судна, однако, в отдельных случаях он может выступать в роли дознавателя. Работники коммерческих организаций также не являются представителями власти, но при необходимости они могут налагать взыскания на работников организации. Представителя общественных организаций, присяжные заседатели, народные дружинники также не являются представителями власти, но законодатель наделяет их определенными полномочиями в области охраны общественного порядка.
В общественном понимании сложилось мнение, что служба – это род занятий и место работы должностного лица. По сути, служба – это особый род занятий, который осуществляется лицом, наделенным определенными функциями и полномочиями, и занимающим соответствующую должность.
О.В. Казаченкова дает определение государственной службе с позиции деятельностного подхода, называя ее видом профессиональной деятельности, который связан с выполнением функций государственных управленческих учреждений и организаций.
Эти организации имеют статус органов государственной власти, создаются согласно указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, наделяются публично-властными полномочиями по решению вопросов общефедерального значения, обеспечению прав и свобод человека и гражданина на территории всего государства.
Е.А. Чершинцева дает определение государственной службе с институциональной точки зрения. Государственная служба представляет собой особый правовой институт, нормы и правила которого регулируют поведение и деятельность гражданина в процессе его поступления на службу, ее прохождения и прекращения.
Вместе с тем данный институт регулирует определенную область правовых общественных отношений, формирование и функционирование которых осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Следует отметить, что в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дается определение государственной службе, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации, должностных лиц.
Государственными служащими, согласно определению из ч.1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», могут быть только граждане Российской Федерации.
А.С. Изолитов указывает также и на то, что государственную службу можно рассматривать как социальный институт, под которым понимается совокупность норм и правил социальных действий, связанных с регулированием социальных отношений, возникающих в процессе осуществления государственными служащими своей профессиональной деятельности в рамках государственного управления.
Государственную службу не следует отождествлять с муниципальной службой. Так, согласно ст.2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25), муниципальной службой является профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, защищаемых путем заключения трудового договора. Следует отметить тот факт, что функционирование муниципальной службы осуществляется в рамках различных муниципальных образований. Конституцией Российской Федерации в ст. 12 установлено, что в России «признается и гарантируется местное самоуправление», что дает основания для вывода – наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.
Гражданским служащим, согласно ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», признается гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательство по прохождению гражданской службы.
Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Таким образом, признаки служащего сводятся к тому, что он:
– гражданин РФ, достигший возраста 18 лет;
– владеет государственным языком Российской Федерации;
– взял на себя обязательство по прохождению гражданской службы;
– замещает гражданскую должность;
– осуществляет профессиональную служебную деятельность на гражданской должности;
– должность замещает в соответствии с актом о назначении на нее и со служебным контрактом;
– получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Нанимателем гражданского служащего является Российская Федерация или субъект РФ. Полномочия нанимателя осуществляются его представителем. Представитель нанимателя – руководитель государственного органа, лицо, занимающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.
При этом следует различать государственную службу и федеральную службу. Так, федеральная служба – это обобщенное название, которое включает в себя федеральные органы государственного управления (исполнительной власти) в Российской Федерации. По своей сущности и многообразным формам проявления власть представляется явлением общественной жизни. Относительно определения сущности власти на сегодняшний день имеется множество различных концепций. Р. Уайт указывает, что в наиболее общем виде, власть – это результат влияния одной части общества на поведение другой части в желаемом для себя направлении. Уже из такого определения становится ясно, что власть – это отношения, которые возникают между двумя сторонами; это особое взаимодействие, которое направлено на достижение определенного результата. Особенностью власти является влияние одной стороны на другую. Властные отношения возникают между субъектом и объектом власти. Власть можно рассматривать как свойство участников отношений, она не может существовать без взаимодействия субъекта и объекта власти.
А.В. Безруков отмечает, что властные отношения свойственны каждому обществу с момента его возникновения, однако, политическая власть характерна только для некоторых этапов общественного развития. То есть, власть определяется как волевое отношение между людьми. Специфическим признаком власти является доминирование властной воли, а не просто определенного влияния. Власть, которая сопровождается волевыми отношениями, может существовать в реальной и потенциальной форме

. Однако потенциальная власть, которая еще не проявила себя, имеет не менее существенное значение в сравнении с реальной властью. Понимание существующей, хотя еще и нереализованной, власти оказывает на потенциальные объекты сильное дисциплинирующее и организующее воздействие.
Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений. Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений.
К числу таких механизмов, согласно административной реформе, относятся:
1) проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;
2) консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;
3) реализация общественной экспертизы решений социально – значимого характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;
4) включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;
5) создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.
Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы
1.2. Особенности и принципы государственной службы в условиях административной реформы

Первый этап административной реформы (2002–2005 гг.)
Говоря о первом этапе административной реформы в постсоветской России, необходимо отметить, что преобразования осуществлялись в двух основных направлениях:
1) укрепление вертикали власти (создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации, приведение нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством,Введение

нового порядка избрания руководителей исполнительных органов власти регионов и т.д.);
2) реформа государственной службы в России. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 16 мая 2003 г. «основным препятствием на пути экономических реформ» были названы недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти. Было заявлено о необходимости радикального сокращения функций госорганов, совершенствовании управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции).
Реализуя задачи, поставленные в Послании Президента Федеральному Собранию, 25 октября 2005 г. Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах. Были объявлены следующие цели административной реформы:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Продолжение административной реформы (2011 г. – настоящее время)
Президент Российской Федерации В. В. Путин призвал парламент поддержать ограничения для чиновников и политиков на собственность, счета и ценные бумаги за рубежом. Как заявил Глава государства, зарубежная недвижимость госслужащих должна быть задекларирована, а чиновник должен отчитаться, на какие деньги он ее купил.
Таким образом, начиная с 2002 г. и по настоящее время, проблема административной реформы в нашей стране является одной из ключевых тем посланий Президента Федеральному Собранию.
Деятельность государственных служащих базируется на некоторых фундаментальных принципах, о которых нельзя не упомянуть, поскольку они являются определяющими для их правового статуса. Главенствующие принципы государственной службы содержатся, прежде всего, в Основном законе Российской Федерации – Конституции:
а) Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над другими нормативно-правовыми актами, иными словами – принцип законности. Распространяясь на государственных служащих, реализация данного принципа предполагает, что служащий обязан выполнять свои действия только в четко ограниченных пределах и руководствуясь своими полномочиями.
Следовательно, служащий должен исполнять возложенные на него обязанности, не злоупотреблять предоставленными правами, соблюдать законодательные предписания, следовать ограничениям и запретам государственной службы. Служащий вправе принимать необходимые управленческие акты, которые соответствуют требованиям законности, полноты и обоснованности. Верховенство федерального законодательства предполагает неукоснительное следование ему и точное соответствие предписаниям Конституции РФ.
б) Принцип приоритета прав и свобод человека, их обязательное признание, защита и соблюдение. Конституция Российской Федерации (ст.ст. 2, 18) провозглашает человека высшей социальной ценностью и отмечает, что государство обязано защищать права человека, охранять их от возможных посягательств. Приоритет человеческих прав в рамках государственной гражданской службы особенно актуален, поскольку государственный аппарат действует от имени государства, но и в интересах граждан. Права человека реализуются им непосредственно, то есть, разумно руководствуясь ими, поведение человека всегда будет правомерным. Для поддержания правомерности в обществе среди множества людей, государство регулярно издает федеральные законы (ст.ст. 24-25, 29, 36-37, 39 Конституции Российской Федерации).
в) Принцип единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, иначе – принцип федерализма. Данный принцип призван обеспечивать единство системы государственной и муниципальной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. Кроме того, данный принцип обеспечивает единство государственно-служебных отношений и самой государственной службы. Упоминание о данном принципе присутствует в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
г) Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти предполагает, что государственная служба будет создана на уровне всех ветвей властях.
д) Принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе (ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Согласно ч.4 ст.32 Конституции России государственная служба – значимый институт участия граждан в управлении делами государства.
Названный принцип предоставляет равное право всем гражданам участвовать и занимать должности в рамках, имеющихся у них навыков, способностей и профессиональной подготовки. Собственно, из этого принципа проистекает и другой принцип – профессионализма и компетентности государственной гражданской службы. Несмотря на равный доступ всех служащих к государственной службе, предпочтение отдается тем, которые обладают необходимыми знаниями.
е) Принцип внепартийности государственной гражданской службы. Один из самых «молодых» принципов. В органах государственной власти не могут образовываться структуры общественных организаций, политических партий или профессиональных союзов. При этом государственные служащие должны быть внепартийными. Однако при этом, согласно ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба должна быть открыта и доступна для общественного контроля. Общество должно регулярно получать необходимую информацию о качестве и результативности государственной службы и деятельности служащих.
Таким образом, государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Правовой статус государственных служащих определяется эффективностью и полнотой выполнения ими своих обязанностей. То есть, правовым статусом государственных служащих можно именовать содержание государственно-служебных правоотношений.
2. Совершенствование и дальнейшие направления развития государственной службы в рамках административной реформы

2.1. Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации

Наблюдаемые в последние годы негативные тенденции в российской экономикевыявили проблемы прежней модели экономического роста и ее неспособность отвечать новым вызовам. Сейчас и правительство, и экспертное сообщество обратились к поиску эффективной модели экономического роста, которая предполагает появление новой технологической базы, кардинальное улучшение делового климата и поддержку среднего и малого бизнеса. В этой связи процесс ее выработки должен быть синхронизирован с корректировкой системы государственного управления, от которой зависит эффективность всех социально-экономических процессов в целом.
Процесс роста бюрократии характерен для всех государств, независимо от уровня экономического развития. Поэтому все страны рано или поздно приходят к осознанию необходимости изменения подхода к системе государственного управления. В свою очередь, реформы государственной службы позволяют контролировать рост бюрократического аппарата, повысить эффективность работы, а также структурировать процесс принятия решений в зависимости от приоритетов и направления развития страны в целом. За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами – государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами.
В рамках административной реформы особого внимания заслуживает регулярное проведение аттестации государственных служащих, с целью определения и оценки эффективности их деятельности. При этом предлагается повышенное внимание уделять процедуре собеседования при проведении аттестации служащих, которая, на наш взгляд, должна осуществляться поэтапно следующим образом:
1. Подготовка к собеседованию с государственными служащими.
Собеседование – это этап аттестации, который представляет собой процесс взаимодействия двух сторон. Наниматель имеет возможность оценить знания, навыки и умения служащего, а служащий – провести для себя оценку места своей службы в общем. Для того чтобы оценить уровень навыков служащего, его соответствие установленным к должности требованиям, в процессе проведения аттестации возможно использовать различные способы оценки сотрудников, не противоречащие законодательству, и в том числе беседа индивидуального характера.
2. Виды собеседований.
Собеседование при аттестации служащих должно быть двух видов:
а) Предварительное собеседование с руководителем. Обязательный этап в процессе аттестации. Руководитель вправе провести интервью со служащим в предварительном режиме и задать первоначальные вопросы на собеседовании.
б) Собеседование с аттестационной комиссией.
Если предварительная беседа имела место, проводивший его руководитель устно докладывает о результатах в процессе заседания аттестационной комиссии, которая также будет задавать вопросы на собеседовании при аттестации. Очная встреча идет в процессе заседания специально созданной аттестационной комиссии, которая обсуждает со служащим итоги выполненных им иных заданий, задает вопросы, помогающие установить имеющиеся навыки и знания. Это необходимо для того, чтобы определить уровень профессионализма.
в) Проведение очной беседы с членами комиссии является обязательным этапом аттестации. После беседы все члены комиссии вносят в бюллетень результаты оценки, включающие баллы по итогам разговора.
Данные баллы рассчитываются в виде суммы среднего арифметического по результатам индивидуальной беседы и баллов по итогам тестов и иных заданий по конкурсу. Без проведения очного собеседования в процессе заседания аттестационная комиссия не вправе принимать решение о положительном результате аттестации служащего.
Проводя индивидуальную беседу комиссия в соответствии с решением нанимателя вправе использовать аудио- и видеозаписывающие средства. Может также вестись стенограмма реализации определенных процедур. Это позволит в дальнейшем сравнить полученные ответы в целях максимальной объективности их оценки.
3. Ключевые темы собеседований.
Вопросы на собеседовании (государственная гражданская служба предполагает обширные знания в различных сферах законодательства) следует формировать по направлениям