Отношения Россия-Нато. Достижения и сложности партнерства (с 1990 по 2019 годы)

Введение

Установка на партнерство России с Североатлантическим союзом возникла и стала проводиться в жизнь в начале 1990-х годов. С тех пор отношения между сторонами развивались, казалось бы, довольно успешно. В 1991 г. Россия присоединилась к Совету североатлантического сотрудничества (сегодня – Совет евроатлантического партнерства). С 1994 г.
Россия участвует в программе «Партнерство ради мира» (ПРМ); в 1997 г. был подписан «Основополагающий акт Россия – НАТО о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности». В 2002 г. принята Римская декларация, в соответствии с которой был образован Совет Россия – НАТО (СРН). Российская Федерация делала значительные шаги навстречу НАТО и Западу в целом, шла на ряд уступок в военно-политических вопросах. К осени 1994 г. был завершен вывод советских / российских войск из стран Центральной и Восточной Европы. В сентябре 2001 г., когда США подверглись террористическим атакам, российское руководство выразило поддержку американской администрации в ее борьбе с терроризмом. Соединенным Штатам и блоку НАТО оказывалась различная помощь, в том числе был предоставлен транзит через территорию России для военных грузов альянса. Идя на такие уступки, российские политики и общественность ожидали, что со стороны союза и стран Запада будут сделаны встречные шаги, в которых учитывались бы интересы безопасности Российской Федерации. Однако вместо этого военно-политический блок НАТО стал расширяться и продвигаться на Восток, к границам России. Более того, альянс присвоил себе глобальные функции, используя свою военную силу для установления западного лидерства в мире.

1. Развитие НАТО в 1990-е гг. – от кризиса к новым международно-политическим функциям: дискуссии о расширении НАТО на восток и позиция России.
Расширение Североатлантического альянса и его приближение к границам России стало одной из ключевых геополитических проблем современности. К данному процессу в течение длительного времени приковано внимание мирового сообщества, так как, несмотря на относительно региональный характер расширения, последствием присоединения новых государств к организации Вашингтонского договора является нарушение устоявшегося баланса сил в Европе, что, в свою очередь, является угрозой внешней безопасности России и стран, не являющихся членами блока НАТО.
С момента создания НАТО в 1949 г. в Североатлантический союз был принят ряд новых государств в рамках шести раундов – в 1952, 1955, 1982, 1999, 2004 и 2009 гг. Таким образом, число членов организации от 12 государств-основателей – Бельгии, Великобритании, Дании, Исландии, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Португалии, Соединенных Штатов и Франции – выросло до 28. 29 марта 2004 г. семь стран – Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Эстония – официально стали членами НАТО со всеми преимуществами и обязанностями, которые подразумевает членство в Североатлантическом союзе, а 1 апреля 2009 г. к НАТО присоединились Албания и Хорватия. Расширение НАТО увеличивает зону безопасности и стабильности в Европе, и тем самым под защитным «зонтиком» НАТО оказывается дополнительно около 45 миллионов граждан стран Европы.
В общих чертах цели расширения НАТО на территорию СНГ таковы:
Поддержание жизнедеятельности союза, созданного в отличных, нежели сегодняшние, условиях послевоенной Европы 1949 г. и для других задач. Расширение базовой инфраструктуры для операций США и НАТО.
Недопущение возникновения какого-либо интеграционного образования на территории бывшего СССР.
Поддержание сложной для Москвы ситуации в странах ближнего зарубежья, отвлечение ее ресурсов и внимания от распространения влияния в сопредельные регионы (БСВ, Персидский залив, Южная Азия).
Также отсутствие сильных позиций на постсоветском пространстве должно сделать Москву более уступчивой в глобальных вопросах (Ирак, иранская и северокорейская ядерные программы и т.д.).
Параллельно с географическим расширением происходит расширение функциональной составляющей деятельности альянса, что выражается в качественно новых военно-политических функциях. Учитывая тот факт, что НАТО более не предназначено лишь для противостояния единому общему противнику (странам Варшавского договора до конца 80-х гг.), альянс берет на себя функции по обеспечению региональной и глобальной стабильности, разрешения этнических и религиозных конфликтов, обеспечения соблюдения прав человека и национальных меньшинств, а также борьбы с международным терроризмом [2, с. 26]. Данный аспект расширения НАТО прослеживается в миротворческих операциях в Европе и за ее пределами, а также на Ближнем и Среднем Востоке, в зоне Персидского залива и Южной Азии, которые не являются традиционной Евроатлантической зоной ответственности.
Расширение Североатлантического альянса однозначно является угрозой внешней безопасности Российской Федерации хотя бы потому, что Россия не рассматривается даже как потенциальный член НАТО, а это значит, что Россия не получит в какой-либо форме права вето на решения НАТО нигде, кроме российской территории (альянсом не признаются исключительные военно-политические права РФ на пространство бывшего СССР) [4, с. 82]. Также расширение военной инфраструктуры НАТО увеличит примерно втрое досягаемость его тактической ударной авиации, включая носителей ядерного оружия [5, c. 63]. Угрозу создают американские ракетные силы морского базирования, имеющие около 1000 высокоточных мощных боеголовок на боевом дежурстве при малом времени подлета (10-15 минут для ПЛ) [6, с. 77]. Подобный наступательный потенциал с трудом компенсируется российскими силами ядерного сдерживания. Расширение НАТО также позволит наносить эффективные удары по стратегическим целям РФ обычным высокоточным оружием.
Размещение системы противоракетной обороны (ПРО) в странах ЦВЕ хотя и не является, по заверениям официальных лиц, направленным против России, объективно улучшает систему предупреждения и сопровождения ракетных пусков с территории РФ. Однако вероятность полномасштабного нападения НАТО крайне мала, так как потребует многомесячной подготовки и передислокации войск на новые рубежи в Восточной Европе (подготовка к операциям США в Ираке в 1991 г. и 2003 г. заняла полгода), что позволит Москве предпринять превентивные политические и военные меры.
Несмотря на крайне низкую вероятность широкомасштабного нападения НАТО, расширение альянса будет иметь негативные политические последствия для России. Это ощутимо снизит возможность политического маневра России на постсоветском пространстве, а также нанесет ущерб гуманитарным и экономическим связям с СНГ. Вступление Украины в НАТО может стать самым тяжелым внешнеполитическим поражением России с 1991 г. В этом случае РФ лишилась бы ряда важных военных объектов, например, баз Черноморского флота и возможности транзита через ее территорию [7, с. 83]. Экономические, гуманитарные и военно-технические отношения также существенно бы осложнились. То же справедливо и для Белоруссии, с той лишь разницей, что ее значение для России гораздо меньше, а возможность осуществления такого сценария еще ниже [8, с. 113].
Отношения России и НАТО в разные периоды времени строились по-разному: от категорического неприятия расширения до рассмотрения возможности вступления России в альянс [8, с. 129]. Стоит отметить, что приверженность какому-либо одному из крайних подходов не только не позволит остановить расширение НАТО, но и вызовет противоположный эффект, обостряя и без того сложные отношения в первом случае и, фактически поощряя вступление в НАТО партнеров по СНГ во втором.
2. Формирование институционных основ взаимодействия НАТО и России в 1990-е гг: Основополагающий акт об взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО.
Российская Федерация, с одной стороны, и Организация Североатлантического договора и ее государства-члены, с другой стороны, именуемые в дальнейшем Россия и НАТО, на основе твердого обязательства, принятого на высшем политическом уровне, будут совместно строить прочный и всеобъемлющий мир в евроатлантическом регионе на принципах демократии и безопасности, основывающейся на сотрудничестве.
Россия и НАТО не рассматривают друг друга как противников. Общей целью России и НАТО является преодоление остатков прежней конфронтации и соперничества и укрепление взаимного доверия и сотрудничества. Настоящим Актом подтверждается их решимость наполнить конкретным содержанием общее обязательство России и НАТО по созданию стабильной, мирной и неразделенной Европы, единой и свободной, на благо всех ее народов. Принятие этого обязательства на высшем политическом уровне является началом фундаментально новых отношений между Россией и НАТО. Они намерены развивать на основе общих интересов, взаимности и транспарентности прочное, стабильное и долговременное партнерство.
Настоящий Акт определяет цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между Россией и НАТО.
НАТО осуществляет глубокую трансформацию — процесс, который будет продолжен. В 1991 году альянс пересмотрел свою стратегическую доктрину, чтобы учесть новую ситуацию в области европейской безопасности. Соответственно, НАТО существенно сократила и продолжает адаптацию своих обычных и ядерных сил. Сохраняя потенциал для выполнения обязательств по Вашингтонскому договору, НАТО расширила и будет далее расширять свои политические функции и приступила к новым миссиям в сфере миротворчества и урегулирования кризисов в поддержку Организации Объединенных Наций (ООН) и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), как в Боснии и Герцеговине, чтобы ответить на новые вызовы безопасности в тесном взаимодействии с другими странами и международными организациями

. НАТО находится в процессе разработки концепции «Европейской составляющей в области безопасности и обороны» в рамках альянса. Она будет развивать и далее широкое и динамичное сотрудничество с государствами-участниками ОБСЕ, в частности, через «Партнерство ради мира», и работает со странами-партнерами над инициативой по созданию Совета Евроатлантического партнерства. Государства-члены НАТО приняли решение рассмотреть стратегическую концепцию НАТО с тем, чтобы обеспечить ее полное соответствие новой ситуации в сфере европейской безопасности и новым вызовам.
Россия продолжает построение демократического общества и осуществление своей политической и экономической транформации. Она развивает концепцию своей национальной безопасности и пересматривает свою военную доктрину с тем, чтобы обеспечить их полное соответствие новым реалиям в сфере безопасности. Россия предприняла глубокие сокращения своих вооруженных сил, осуществила беспрецедентный по масштабам вывод своих войск из государств Центральной и Восточной Европы и Прибалтики, вывела все ядерные вооружения в пределы своей национальной территории. Россия привержена дальнейшему сокращению своих обычных и ядерных сил. Она принимает активное участие в осуществлении миротворческих операций в поддержку ООН и ОБСЕ, а также в урегулировании кризисных ситуаций в различных районах мира. Россия вносит свой вклад в многонациональные силы в Боснии и Герцеговине.
Исходя из принципа неделимости безопасности всех государств евроатлантического сообщества, Россия и НАТО будут совместно работать с тем, чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности, основанной на приверженности общим ценностям, обязательствам и нормам поведения в интересах всех государств.
Россия и НАТО будут содействовать укреплению ОБСЕ, включая дальнейшее развитие ее роли в качестве основного инструмента превентивной дипломатии, предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов, постконфликтного восстановления и регионального сотрудничества в области безопасности, а также укреплению ее оперативных возможностей по осуществлению этих задач. ОБСЕ в качестве единственной общеевропейской организации безопасности играет ключевую роль в поддержании европейского мира и стабильности. Укрепляя ОБСЕ, Россия и НАТО будут сотрудничать в целях предотвращения любой возможности возврата к Европе раскола и конфронтации или к изоляции любого государства.
В соответствии с разрабатываемой в ОБСЕ моделью общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века и имея в виду решения Лиссабонского саммита о Хартии европейской безопасности, Россия и НАТО будут стремиться к самому широкому сотрудничеству между государствами-участниками ОБСЕ в целях создания в Европе общего пространства безопасности и стабильности без разделительных линий или сфер влияния, ограничивающих суверенитет любого государства.
Россия и НАТО исходят из того, что общая цель укрепления безопасности и стабильности в евроатлантическом регионе во благо всех стран требует ответа на новые риски и вызовы, такие, как агрессивный национализм, распространение ядерного, биологического и химического оружия, терроризм, продолжающиеся нарушения прав человека и прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и неурегулированные территориальные споры, которые представляют угрозу всеобщему миру, процветанию и стабильности.
Настоящий Акт не затрагивает и не может рассматриваться как затрагивающий главную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности и роль ОБСЕ как общей и всеобъемлющей Организации для консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе и как региональной организации по смыслу Главы VIII Устава ООН.
3. Косовский кризис и операция НАТО в Югославии в 1999г.: позиция РФ
Политические претензии к действиям НАТО в СРЮ можно суммировать следующим образом:
Альянс нарушил Устав ООН, начав операцию принудительного характера на территории суверенного государства вопреки воле законно избранного правительства страны и без мандата СБ ООН;
Операция производилась вне зоны непосредственной ответственности НАТО, ограниченной, в соответствии с Вашингтонским договором 1949 г., территорией стран-членов;
Операция представляла собой превышение пределов необходимого применения силы, поскольку не все каналы политического воздействия были исчерпаны;
Операция нарушает прерогативы региональных организаций, поскольку, во-первых, ОБСЕ как ведущая региональная организация коллективной безопасности была оттеснена НАТО и мандат ОБСЕ также отсутствовал, во-вторых, собственно НАТО никогда не признавала себя (и не признавалась ООН) региональной организацией безопасности и, в-третьих, операции с элементами принудительных действий (бомбардировки и блокада) относятся к исключительной юрисдикции СБ ООН, а не региональных организаций и соглашений;
Операция спорна с точки зрения подведения под категорию «гуманитарно мотивированного вмешательства», поскольку факт геноцида албанского населения Косово (который мог бы быть основанием для такого вмешательства) не был зафиксирован и подтвержден ООН или ОБСЕ, а потоки беженцев из Косово после начала вмешательства (бомбардировок) заметно превысили потоки беженцев до операции;
Наконец, НАТО и западные державы создали опасный прецедент, открыто проигнорировав протесты России и позицию таких держав, как Китай и Индия, которые, среди других, высказались в ООН против силового вмешательства.
При этом очевидно, что Россия реагировала не только и не столько на события в самой бывшей Югославии (хотя противодействие бомбардировкам было последовательным и поддерживалось общественным мнением внутри России), сколько на вытеснение России из процесса принятия кардинальных решений по проблемам общеевропейской безопасности (к которым, несомненно, относилось решение о бомбардировках югославской территории).
Следует реалистично осознавать, что российское руководство не отстранялось от применения военной силы в Югославском конфликте вообще, и признания необходимости принудительных действий, в том числе в отношении правительства С.Милошевича, в частности. Политическая проблема состояла прежде всего в нарушении Североатлантическим альянсом (и руководством ряда западных держав) правил и процедур принятия решений по вопросам применения силы в международном сообществе. Как только через 11 недель после начала бомбардировок Совет Безопасности ООН все-таки сумел принять согласованную резолюцию относительно международной операции в Косово и СРЮ, российское военно-политическое руководство настойчиво вернуло российский контингент в состав международных сил вмешательства (знаменитый рейд десантников под руководством генерала Заварзина из Боснии в аэропорт Приштины в Косово). Сотрудничество России и НАТО по линии миротворчества было немедленно разморожено. При этом, хотя бомбардировки как тип воздействия на правительство С.Милошевича были прекращены, иные принудительные элементы в операции (например, строго контролируемое эмбарго на поставку сторонам конфликта оружия) сохранились.
Выделение российскому контингенту в Косово зоны ответственности в преимущественно албанском секторе привело к затрудненному выполнению миротворческих функций, частичному блокированию элементов контингента местным населением. Тем не менее, Россия вернулась в число стран, активно участвующих в миротворческом процессе в бывшей Югославии.
Некоторые уроки комплекса операций в бывшей Югославии могут быть суммированы следующим образом:
Наметилась определенная «специализация» различных международных организаций в проведении операций в конфликтных регионах. ООН не справляется в современных условиях с организацией силовых операций по установлению мира (принуждению к миру), если конфликт имеет масштаб реальной гражданской войны. Для этого нужна «сработавшаяся» интегрированная военная организация. Привлечение НАТО оценивается в кругах ООН в целом как эффективное и, видимо, будет практиковаться и дальше при наличии консенсуса в рядах самого НАТО. ЗЕС не смог эффективно зарекомендовать себя даже в «тепличных» условиях проведения элементов операций «под крылом» НАТО. ОБСЕ квалифицированно проводит мероприятия по восстановлению политической инфраструктуры и проведению свободных выборов в конфликтных регионах. ООН же обеспечивает общее политическое согласование интересов держав по поводу конфликта и вмешательства в него, причем эта функция (согласование интересов крупных держав по поводу конфликта) приобретает все большее значение.
Югославия продемонстрировала как этапы разлаживания взаимодействия между организациями международного сообщества и великими державами, так и этапы их слаженного взаимодействия. Опыт показывает, что по-прежнему в международном сообществе позитивное вовлечение ООН, ОБСЕ, других многосторонних механизмов в процесс миротворчества не может быть заменено волей и силой отдельных держав. Международное сообщество по-прежнему считает нормой совместное действие «великих держав» и «великих организаций», а не их противопоставление своих усилий друг другу.
Вместе с тем, как относительно новая формула взаимодействия развивается (и, видимо, будет расширяться в дальнейшем) практика передачи Объединенными нациями операций создаваемым ad hoc коалициям держав. России целесообразно развивать практику участия в подобных коалициях, и применять ее для развития коалиционного участия в миротворчестве в СНГ.
Операции в бывшей Югославии показали необходимость тесного политического взаимодействия широких групп держав в режиме реального времени разворачивающегося. Это важный пример для России, которой необходимо задействовать механизмы политических консультаций и поддержания консенсуса среди стран ОДКБ.
4. Развитие отношений Россия-НАТО в отношении реформирования Договора об обычных вооруженных силах в Европе(ДОВСЕ)
Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) был подписан 19 ноября 1990 г