Основные методики оценки эффективности бюджетных программ

Введение

В финансовой системе государства государственный бюджет - это денежный фонд для финансирования своей деятельности, используемый правительством, с помощью этого денежного фонда государство влияет на экономические процессы. Различные уровни финансовой системы взаимодействуют с государственным бюджетом, что позволит перераспределять средства в пользу нуждающихся.
Государственный бюджет состоит из 2 дополнительных частей: доходов и расходов.
Доходная часть государственного бюджета показывает, откуда поступают средства на финансирование деятельности государства, какие слои общества тратят свои доходы больше всего. Структура государственных доходов не является постоянной, она зависит от развития конкретных экономических условий страны, экономической политики и конъюнктуры рынка. Каждое изменение структуры доходов бюджета отражает изменение экономических процессов.
Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие для распределения и перераспределения государственного денежного фонда и использования его в конкретных территориальных и производственных целях.
Бюджетные расходы - это расходы, связанные с осуществлением государственных функций. Эти затраты отражают экономические отношения, в которых используются государственные деньги. Расходы охватывают всю экономику, так как экономические интересы общества учитываются государством в целом. Структура и объем расходов федерального бюджета влияют несколько факторов: внутренней и внешней политики государства, состояние здоровья, уровень благосостояния населения, общего уровня экономики, размер государственного сектора в экономике и многие другие факторы. Основные статьи расходов бюджета Российской Федерации: социальное обеспечение, обращение, поддержание общественного порядка, оборона, культура, здравоохранение, культура, а также обслуживание внешнего долга государства.

1.Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ
Применение государственных программ в бюджетном процессе требует эффективного планирования бюджетных расходов, поскольку программы увязаны с задачами главных администраторов бюджетов при наличии ресурсов, повышения прозрачности и подотчетности в использовании бюджетных ассигнований. Однако этого недостаточно для достижения поставленных целей (показателей). При исполнении бюджета по программам важное значение имеют не только финансовые ресурсы, но и оценка эффективности бюджетных расходов на осуществление государственных программ. Оценка может быть определена как анализ государственной программы с целью определения результатов ее реализации, которые могут быть сопоставлены с определенными критериями. В нынешних условиях дефицита финансовых ресурсов первостепенное значение приобретает проблема качественного совершенствования государственных программ.
Мы считаем, что сначала необходимо использовать концептуальную машину. Изучение зарубежного опыта позволило выработать различные подходы к толкованию сущности программ в странах с развитой бюджетной системой. Программы рассматриваются как "предпосылки", "организация", "статья расходов бюджета", "совокупность мероприятий и взаимосвязанных функций", что обусловливает использование различных моделей программного бюджета: на основе непосредственных результатов или на основе результатов с учетом национальных условий. Например, в Канаде программа определяется как вид бюджетных расходов, имеющих общую цель и распределяемых в качестве предмета голосования в парламенте. В Австралии бюджетная программа представляет собой комплекс мероприятий, направленных на оказание конкретной услуги, Предоставление трансферта или иного пособия получателю в целях достижения конкретного результата, изложенного в документе [1, 18-19].
В России, определение государственной программы содержится в постановлении Правительства Российской Федерации Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: "государственная программа-система мероприятий (взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, которую они обеспечивают, в рамках реализации ключевых государственных функций, достижение приоритетов и целей государственной политики в области социально-экономического развития и национальной безопасности " [16].
Изучение экономической литературы указывает на необходимость трактовки бюджетной программы в российском законодательстве, отказа от понятий "государственная программа" и "муниципальная программа", исходя из ее цели, назначения, многосекторального характера, отношения к стратегии развития территории [2, с. 59]. По нашему мнению, программный бюджет является стратегическим документом, который содержит комплекс запланированных мероприятий, связанных с целями, сроками реализации, исполнителями и финансовыми ресурсами (бюджетными и внебюджетными) для достижения целей социально-экономического развития территорий.
На сегодняшний день в российской практике нет единого понятия" эффективность бюджетных средств", так как отсутствуют критерии оценки эффективности расходов по бюджету по программам.
Рассмотрим основные понятия бюджетной эффективности.
Принцип бюджетной эффективности, изложенный в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, означает, что при формировании и исполнении бюджетов различных уровней участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения ожидаемых результатов с использованием наименьшего объема бюджета (экономики) и / или достижения наилучшего результата с использованием бюджета (исполнения). Этот подход подчеркивает тесную взаимосвязь между экономикой и результатами деятельности, но отражает различные аспекты эффективности бюджетных расходов. Результативность считается достижением наилучшего результата, а не ожидаемого результата. Поэтому качество государственных услуг должно повышаться за счет повышения эффективности бюджетных расходов. Поэтому проблема эффективного использования бюджетных средств остается одним из главных приоритетов бюджетной политики страны, а ее оценка рассматривается как этап управления ограниченными бюджетными ресурсами.
По мнению И. А. Аветисяна, бюджетная эффективность характеризуется достижением количественных результатов деятельности управляющих бюджетными фондами, а также их надзором и надзором, что повышает качество внутреннего бюджетного планирования и процедур финансового управления [3, С. 14-15].
Р. А. Аландаров и К. О. Тарханов рассматривают экономическую эффективность в более общем виде, включая под ней совокупность трех динамических составляющих: эффективность, рентабельность, экономичность. Показатели расходов, которые представлены в качестве интегрального показателя результатов, достигнутых в ходе осуществления бюджетных расходов, отражают уровень роста расходов на осуществление государственной программы, ее подпрограммы и конкретных мероприятий в текущем году по сравнению с базовым периодом. Экономическая эффективность отражает взаимосвязь между динамикой исполнения (результативностью) и динамикой расходов конкретной государственной программы или ее подпрограмм. Коэффициент экономической эффективности, рассчитываемый как коэффициент экономической эффективности на уровне планирования, указывает на степень реализации государственной программы, включая фактическое соотношение экономической эффективности к ожидаемому значению.
Важно иметь в виду, что рост (или снижение) эффективности бюджетных расходов на реализацию государственной программы, подпрограммы или отдельных действий определяется исключительно набором изменения трех показателей: эффективности, рентабельности и экономии. Предлагаемый подход позволяет рассматривать эффективность бюджетных расходов как систему показателей, отражающих одновременно в текущем финансовом периоде по сравнению с планом: рост результатов, повышение рентабельности, увеличение (или поддержание на прежнем уровне) экономики затрат [4, C. 39-40].
На основе теории экономики государственного сектора, которая рассматривает эффективность как взаимосвязь между результатами и объемом используемых ресурсов (финансовых, трудовых, административных, иных), мы считаем, что эффективность бюджетных расходов в бюджете по программам целесообразно сопоставлять с результатами, деятельностью государственных программ и расходуемыми бюджетными ресурсами. Сложность оценки эффективности заключается в том, что результаты и затраты измеряются различными показателями. Расходы всегда оцениваются в стоимостном выражении,например в размере бюджетных ресурсов, находящихся в ведении генерального директора. Результаты характеризуются показателями государственной программы, отражающие уровень достижения цели. Таким образом, эффективность реализации государственной программы может быть оценена на основе:
достижение (программных показателей с программой деятельности;
осуществление бюджетных ресурсов, необходимых для достижения цели.
В результате государственная программа будет эффективной, если будут достигнуты запланированные показатели и использован необходимый минимальный бюджет.
Следует отметить, что программа совершенствования государственного (государственного и муниципального) финансового управления в настоящее время разработана на период до 2018 года. система анализа эффективности бюджетных расходов на всех этапах бюджетного процесса основана на следующих основных подходах::
- сопоставимость объекта анализа;
- оценка всех финансовых, административных и других ресурсов;
- независимость оценки;
- публичность и доступность промежуточных и окончательных результатов анализа;
- учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для будущих бюджетных циклов [17].
В настоящее время не существует правил оценки последствий бюджетных расходов

. Бюджетное законодательство и законодательство о стратегическом планировании относятся к оценке эффективности государственных программ, которая включает оценку степени достижения ожидаемых результатов и социально-экономических последствий их реализации.
На федеральном уровне реализуются Постановление Правительства Российской Федерации "об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ" от 02.08.2010 № 588 [16] и методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 16.09.2016 № 582 [18]. Были запланированы разработка, осуществление и оценка эффективности государственных программ, а также периодические оценки эффективности государственных программ.
Оценка эффективности государственной программы
Ожидаемые результаты, последствия осуществления будущей программы)
он основан на предположении о том, что цели (показатели) государственных программ и подпрограмм достигнуты
цель: оценка ожидаемого вклада в социально-экономическое развитие и национальную безопасность
Годовой (годовой) отчет основывается на методологии оценки эффективности, разработанной ответственным исполнителем на основе типовой методологии или другой объективной методологии: на основе предлагаемых способов достижения целей и задач, принятия решений о сокращении или прекращении финансирования, наложения на ответственного исполнителя, наложения дисциплинарных санкций.
Принята модельная методика оценки эффективности бюджетных расходов, которая представляет собой алгоритм определения эффективной эффективности государственной программы и основана на определении ее эффективности с учетом объема выделяемых и финансируемых бюджетных средств. Методология эффективности, разработанная ответственным исполнителем, используется для внутреннего контроля за реализацией государственной программы.
Модельная методология оценки эффективности государственной программы предусматривает использование следующих критериев::
- сфера охвата его целей и задач;
- степень достижения показателей подпрограмм (показатели)) ;
- степень соответствия ожидаемому уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
- другие направления оценки эффективности, учитывающие отраслевые особенности государственной программы [18].
На наш взгляд, недостатки типовой методологии заключаются в следующем. Во-первых, он основан на планово-факторном анализе, который характеризует только дисциплину исполнения. Во-вторых, ответственные самостоятельно устанавливают показатели, которые могут быть занижены, а не объективны. В-третьих, она не отражает оперативной деятельности (текущей) ответственного исполнителя и партнеров государственной программы, которые в течение финансового периода могут вносить изменения в программу, перенаправлять бюджетные средства (путем внесения изменений в бюджетное законодательство), что влияет на цели (показатели). Изменение уровней финансирования без корректировки показателей может привести к отсутствию связи между ними, что снижает качество планирования государственных программ. В-четвертых, методология не отражает качества документа, не обосновывает альтернативы используемым бюджетным ресурсам и формам государственной поддержки.
Анализ бюджетного законодательства показал, что программная часть федерального бюджета Российской Федерации в последние бюджетные циклы представлена в виде совокупности государственных программ, сгруппированных по пяти основным блокам.:
"Инновационное развитие и модернизация экономики" (18 государственных программ), целью которой является создание конкурентоспособной экономики знаний и высоких технологий, а также создание разветвленной транспортной сети для обеспечения высокого уровня межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения;
вы можете найти то, что вам нужно? Попробуйте службу выбора литературы.
"Новое качество жизни "(14 государственных программ), целью которых является обеспечение доступности образования и здравоохранения, достижение необходимого уровня жилищной безопасности, Развитие физической культуры и спорта,-
личная и экологическая безопасность населения;
"Сбалансированное региональное развитие" (6 государственных программ), цель которого состоит в том, чтобы обеспечить сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации, с акцентом на поддержание условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов, и развитие геополитически приоритетных территорий;


2. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы
Правительство России признало, что треть государственных программ неэффективна [1]. Его реализация не повышает эффективность использования бюджетных средств. В этой связи они особенно актуальны: оценка эффективности государственных программ, анализ проблем, возникающих при их реализации, выработка предложений по исправлению ситуации.
В большинстве стран мира основным инструментом качества бюджетного планирования является метод программирования и руководства, основанный на планировании системного выделения бюджетных средств на реализацию целевых программ, утвержденных законом, или законом[2].
Бюджет Российской Федерации и бюджеты большинства субъектов Федерации с 2014 года формируются на основе государственных программ. По данным исследования качества управления финансами в субъектах Российской Федерации, проведенного Минфином России по итогам 2016 года[3], только в 48 регионах доля расходов по программам бюджета составила 95% и выше (сюда входит Владимирская область). В среднем по России этот показатель в 2016 году составил 89,9%. А в некоторых субъектах Российской Федерации доля расходов по программам ниже-до 40%.
Мы определим понятия
Государственной программой является система мероприятий и мер, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в области социально-экономического развития. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, подразделяются на департаментские целевые программы и основные мероприятия и преобразуются в конкретные действия, осуществляемые в рамках государственных (муниципальных) задач. Разделение программы на подпрограммы основано на объеме и сложности задач государственной программы.
* Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".
Проблемы государственных программ
Счетная палата Владимирской области в ходе выполнения своего мандата по аудиту государственных программ выявила следующие проблемы подготовки и реализации региональных государственных программ, а также отчеты об их реализации.
1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.
2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. д.); неполный охват расходов бюджета.
3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.
4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.
Показательно, что приведенная проблематика актуальна и для федерального уровня HYPERLINK "http://rufincontrol.ru/article/332551/" \l "_ftn4" [4].
Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.
Например, концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года запланировано, что доля отечественной продукции мяса должна составить 87% HYPERLINK "http://rufincontrol.ru/article/332551/" \l "_ftn5" [5]. Доктрина же продовольственной безопасности РФ устанавливает пороговые значения данного индикатора на уровне 85% HYPERLINK "http://rufincontrol.ru/article/332551/" \l "_ftn6" [6]. В госпрограмме «Развитие сельского хозяйства на 2013–2020 годы» планируется повышение удельного веса отечественного мяса до 91,5% HYPERLINK "http://rufincontrol.ru/article/332551/" \l "_ftn7" [7], а в Стратегии развития пищевой промышленности РФ до 2020 года — до 88,3% HYPERLINK "http://rufincontrol.ru/article/332551/" \l "_ftn8" [8].
Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. д