Основные этапы становления местного самоуправления в современной России

Введение

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя любого государства. В наши дни ни одно развитое общество невозможно представить без органов местного самоуправления. Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования этого института, сложилось несколько его моделей.
Актуальность темы в настоящее время также усиливается и проведением очередной реформы, которая предусматривает новые формы организации муниципальной власти. Обращаясь к истории, можно выделить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта.
Цель исследования – изучить основные этапы становления местного самоуправления в современной России и их особенности.
Задачи исследования:
- рассмотреть особенности развития местного самоуправления в 1990-е годы в Российской Федерации;
- изучить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. как этап становления новой модели местного самоуправления;
- охарактеризовать промежуточные итоги реформы местного самоуправления 2003 г.
Проблематика, касающаяся развития местного самоуправления, в научной литературе исследовалась рядом авторов: Ю.В. Агибалов, В.И. Гончаров, О. Г. Зевина, А.А. Кузнецов, В.И. Шмаков и т.д.
Методология и методы исследования. Теоретико-методологическую основу работы составляет диалектический метод познания общественных процессов и явлений. При проведении исследования применялись такие частные и специальные методы научного познания, как методы логического, формально-юридического, сравнительно-правового и системно-структурного анализа.
1. Развитие местного самоуправления в 1990-е годы в Российской
Федерации

Развитие института местного самоуправления в девяностых годах происходило под влиянием неординарных политический событий. В политической системе СССР происходили неординарные, а порой необъяснимые экономические, политические и духовные изменения. Настойчиво пропагандировался новый политический курс под названием перестройка, а курс перестройки возник в Союзе как следствие на заметный спад экономики и отставания СССР от развитых стран. Одно непродуманное постановление ЦК КПСС сменялось другим. Для примера можно напомнить, как решили бороться с пьянством и алкоголизмом. В частности, антиалкогольную кампанию, которую инициировал ЦК КПСС в 1985 году,Введение

так называемого «сухого закона». Однако это имело ряд негативных последствий [4, с. 158].
В результате уничтожили вековую селекционную работу виноградарей в том числе и в Республике Дагестан, более того были созданы комиссии, которые контролировали вырубку и уничтожение виноградников. Такие непродуманные политические шаги закрепляли апатию в общественно-политической жизни. Перестройка была задумана, чтобы обновить существующий социалистический строй и придать ему больше авторитета на международной арене. Как нам представляется, главные надежды в политике были связаны с идеей резкой смены кадрового состава в управленческих структурах и обновления политической системы общественной жизни на основе «гласности».
Необъяснимым вопросом остаётся, почему 1985-1987 гг. решили вложить большие капиталовложения в отрасли тяжелой промышленности. Объяснение было якобы «добиться смены технологий и скачка темпов роста производства, а затем, на этой основе, обеспечить рост в отраслях, производящих потребительские товары». Эти лозунги - «перестройка, ускорение, гласность» являли собой сущность первого этапа перестройки. Внутренняя политика дополнялась не опробованными идеями. Что касается внешней политики, там всё строилось на идеологии разоружения и компромиссов. Как мы помним, капиталовложения в отрасли тяжелой промышленности не дали ожидаемого результата и по оценкам экспертов видимо, не могли дать. Всё финансирование шло при явном дефиците бюджета. Экономика была не готова к структурному маневрированию, не хватало средств для развития потребительских отраслей. Значительными достижениями в политической сфере можно назвать новую международную политику и расширяющуюся гласность. Эти перемены затронули в основном столичные города и часть интеллигенции, и практически носил декларативный характер [6, с. 38].
Все это на практике показало недоработанность концепции задуманных реформ. Переход экономики от прямого управления финансовыми ресурсами предприятий к нормативному изъятию прибыли в госбюджет при наличии несформированной налоговой системы и практическом отсутствии горизонтальных связей между предприятиями вызвал формирование двух полюсов финансовой политики:
1) на предприятиях происходило быстрое накопление значительных излишков денежных средств, которые, в силу централизованного снабжения и административных цен, нельзя было использовать;
2) была сокращена доходная часть бюджета и скачками возрастал его дефицит, финансируемый, главным образом, за счет кредитов центрального банка, находящегося в подчинении правительству, при остром дефиците бюджета. Первое вызвало резкое обострение дефицита на всех товарных рынках, паразитирование предпринимательского сектора на средствах госпредприятий; второе - ускоренное возрастание денежной массы.
В итоге за 2-3 года в российской экономике был накоплен большой потенциал инфляционного скачка. С 1989 года из-за ослабления давления партийного и государственного аппарата на выполнение планов производства и из-за расстройства денежного обращения начали сокращаться физические объемы производства. Определенное время эти проблемы разрешались за счет внешних займов, но, с конца 1988 года, в связи с резким возрастанием платежей по обслуживанию внешнего долга и сокращением производства даже в экспортных отраслях обострился кризис платежного баланса государства. Весьма противоречиво шло развитие и политической ситуации. На I Съезде народных депутатов на выборах активизировались различные общественные силы. В 1990 году в России на выборах в республиканские и местные органы власти с небольшим перевесом победу одержала радикально настроенная оппозиция во главе с Борисом Ельциным и сепаратистские силы в некоторых республиках. Политическая борьба трансформировалась в национально-государственную борьбу [16, с. 161].
В 1990-1991 гг. возникло противостояние центральных органов власти республиканским и местным. 6 июля 1991 г. Был принят Закон РФ от № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Однако на практике выяснилось, что его требовалось изменить коренным образом, а также сформировать региональное законодательство. Будучи 70 лет просто формальностью, конституционное положение о праве выхода республик из состава СССР стала лозунгом в борьбе за власть: отдельные республики заявили о не вхождении в состав Союза ССР, другие - о своем суверенитете и верховенстве законодательств республик. Длительное время формальное подчинение предприятий какому-либо уровню государственного управления переросло в проблему разделения союзной и республиканской собственности. В середине 1990-х гг. «были организованы первые в истории новой России выборы органов местного самоуправления - городских / районных советов и глав администраций» [10, с. 155].
Намечалось делать ставку на добровольный экономический союз республик, чтобы стабилизировать экономику и провести реформы, «преобразовать центральные экономические органы в межреспубликанские управленческие структуры».
Данная программа называлась «500 дней». Но когда союзный Верховный Совет принимал программу, он ее содержание фактически заменил декларациями о переходе к рыночным отношениям. Для конца 1990 г. характерна импровизационная экономическая политика: «неподготовленный переход к договорным ценам в промышленности, неудачная денежная реформа, реформа розничных цен и доходов, резкий рост дефицита бюджета и катастрофическая растрата всех валютных ресурсов государства»

. В результате отказа от естественных форм интеграции - экономического союза - советское руководство направило свои усилия на достижение политической интеграции и заключение нового Союзного договора, но на это оказывалось сильное давление со стороны глав республик и, в особенности, России, и подписание Союзного договора должно было вызвать полную реорганизацию союзной власти, в том числе замену персоналий, что и стало причиной т. н. «августовского путча», проходившего под лозунгами сохранения Советского Союза и предотвращения экономического развала. С официальной точки зрения они трактовались как антиконституционная попытка «захвата власти силами, выступавшими за возврат к тоталитарной системе» [5, с. 84]. Но, безусловно, антиконституционные действия «путчистов» не поддержал ни народ, ни армия, ни средства массовой информации - и «путч» закончился полным провалом.
В конце августа 1991 г. политическая ситуация была изменена-руководство Союза практически в полном составе (кроме Президента) скомпрометировало себя, и структура союзной власти фактически строилась заново. Давление со стороны России вызвало отказ от подписания Союзного договора. Была приостановлена деятельность законодательных структур, ликвидировано правительство, прекращено создание исполнительных союзных органов. Предпринимаемые усилия по образованию действенного экономического союза повторно были сорваны. Логичным завершением этой политики стала денонсация Союзного договора 1992 года, ликвидация Советского Союза и образование Содружества Независимых Государств. Это для множества граждан бывшего СССР стало личной драмой и до сих пор воспринимается ими как большое несчастье.
На наш взгляд, в 1990-е годы институту местного самоуправления принадлежала важнейшая консолидирующая роль: была сохранена управляемость территорий, не допущено значительных социальных взрывов в то время, когда государство, в сущности, отказалось от своих социальных обязательств, передав их местной власти. Несмотря на жесточайший кризис, местное самоуправление не просто выжило, но и начало развивать свою экономику. В начале 2000-х годов государство начало очередную реформу местного самоуправления с целью укрепления этого института, чтобы он был независим от органов государственной власти субъектов РФ. Однако при работе над законопроектом эксперты и местные сообщества опасались относительно исполнения поставленных задач, в частности, по поводу реформы: огосударствления института местного самоуправления, увеличения бюрократии на местах, централизации полномочий и снижения фискальной автономии муниципалитетов, сокращения стимулов для экономического развития и т.д. В эти годы многие декларировали, что Россия выбирает демократический путь государственного развития. Но в таком случае надо констатировать, что основная задача демократического государства - это создание самых благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Притом вопрос о рациональном государственном устройстве сводится к формированию такой системы власти и управления, при которой эту задачу можно было решить наиболее эффективно. Однако следует отметить существование объективных проблем, решение которых возможно лишь на общегосударственном уровне посредством привлечения централизованных средств и ресурсов.
Из истории России подтверждается, что попытки решения этих задач через централизованную структуру власти и управления не увенчались успехом. В XX веке пришло понимание того, что в демократическом правовом государстве, гражданском обществе решение основных задач можно лишь в случае наличия развитой системы самоуправления. У жителей населенных пунктов должна быть возможность «самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления» [13, с. 5]. Притом объем полномочий данных органов следует определять, исходя из возможностей их реализации. Лишь в таком случае появится возможность оптимального сочетания интересов государства в целом и его граждан.
В 1995 году в России, согласно Конституции РФ, был принят первый Федеральный закон от 28.08.1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил субъекты Федерации правом осуществления собственного правового регулирования по широкому кругу вопросов местного значения [15, с. 20].
Следовательно, можно сказать, что в 1990-е годы в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации были сформированы. Формирование местного самоуправления опиралось «на принципы взаимодействия центральных и местных органов власти, предполагающие разграничение полномочий, экономических возможностей и ответственности в своих сферах». Но, несмотря на это, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, действующая в России «система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления» [11, с. 234].
На сегодня сложившееся представление о местном самоуправлении в России показывает явно расходится с его фактическим состоянием и нормами о формах и содержании МСУ.
Таким образом, из анализа сложившейся ситуации видно, что реформа местного самоуправления в России в 1990-е годы проходила тяжело, сопровождаясь множеством проблем. Реформирование местного самоуправления, без эффективно действующей системы которого демократическое государство не может развиваться и успешно решать свои задачи, - задача сложная и проблематичная, решение которой невозможно без наличия действенного законодательства и учета экономической ситуации в России.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. как становление новой
модели местного самоуправления

Современный этап развития местного самоуправления в России начался, конечно, с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ). Необходимо подчеркнуть, что работа над новым законом по местному самоуправлению была довольно длительной и основательной. Особенно на заключительном этапе. Вот некоторая хронология событий. Весной 2000 г. были внесены поправки в действующий Федеральный закон, направленные на усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством. Однако существенного эффекта в развитие местного самоуправления и всей системы публичной власти эти поправки не внесли.
Затем, в 2001 г., началась серьезная подготовка нового этапа реформирования системы публичной власти. Подготовка концептуальных основ новой реформы была возложена на Комиссию при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козака. Сам законопроект начал разрабатываться летом 2002 г. Можно уверенно говорить, что за процессом его разработки внимательно следила вся муниципальная общественность. Открытый стиль работы рабочей группы и современные средства связи дали возможность знакомиться с результатами ее работы в режиме реального времени. Практически все материалы рабочей группы, включая варианты текстов законопроекта, стали достоянием муниципальной и научной общественности. 31 декабря 2002 г. Президентом России законопроект был направлен в Государственную Думу РФ. 11 июня 2003 г. он был принят во втором чтении.
С принятием Федерального закона №131-ФЗ начат новый виток реформ местного самоуправления, целью которых предполагалось улучшение качества оказания услуг населению органами публичной власти посредством обеспечения четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри субъектов Российской Федерации, прекращение практики «нефинансируемых мандатов»