Изменения в структуре и функциях политической полиции по М.Т. Лорис-Меликову

Введение

В период правления Александра II в Российской империи произошло полное реформирование государственного и общественного строя. Либерально-буржуазные реформы 1860-1870 гг. оценивались, и современниками, и последователями неоднозначно. Некоторые называли эти реформы Великими, другие – указывали на их половинчатость и незавершенность. Конечно, недостатки в новом развитии страны имели место быть, что, следовательно, этот факт вызывал недовольство некоторой части населения государства.
В связи с обострением противоречий и недовольств в государстве образовалось очень много террористических организаций и кружков, которые брали истоки от так называемых народников, целью которых было свержение императорской власти, следовательно, самого императора. После серии покушений на Александра II, своим указом от 12 февраля 1880 император решает учредить Верховную распорядительную комиссию по охранению государственного порядка и общественного спокойствия во главе с Лорис-Меликовым. Высшая власть считала, что проведению либерально-буржуазных реформ мешает террористическая деятельность существующих на тот момент общественных движений и предпринимает попытку справиться с этим «недостатком» политической системы.
Целью работы является изучение изменений в структуре и функциях политической полиции по М.Т. Лорис-Меликову, министру внутренних дел Российской империи (1880-1881 гг.).
Для выполнения данной цели ставятся следующие задачи: охарактеризовать предпосылки и причины создания Верховной распорядительной комиссии; описать организацию Департамента государственной полиции; изучить взгляды М.Т. Лорис-Меликова по усовершенствованию законодательства.


Создание Верховной распорядительной комиссии
В период 1860-1880 годов в Российской империи происходил всплеск развития террористических организаций. В ответ на развернувшуюся террористическую деятельность правительство не могло не усилить систему правоохранительных органов, и, в первую очередь, создать нормально функционирующую систему полицейского надзора. Такие попытки предпринимались в правление Александра II. Падение крепостного права, обострение социально-политической обстановки в стране вынудили правительство постепенно реформировать полицейский аппарат. Поскольку до отмены крепостного права крестьяне находились под властью помещиков, необходимости в многочисленных полицейских структурах, особенно на уездном уровне, не было. Поэтому сравнительно многочисленный полицейский аппарат был только в крупных городах, в уездах порядок поддерживали капитан-исправник, несколько заседателей нижнего земского суда, 2-3 становых пристава, десяток стражников. После крестьянской реформы положение изменилось, крестьянам была предоставлена свобода от власти помещиков, у правительства возникла потребность в значительном увеличении численности, повышении работоспособности местной полиции. Такие преобразования осуществлялись в несколько этапов.
С отменой крепостного права в феврале 1861 г. в России началось интенсивное развитие капитализма. Это существенно повлияло на характер общественных отношений, привело к обострению социальных противоречий. Одновременно резко ухудшилась криминогенная обстановка, возрос уровень общеуголовной преступности. Возникла необходимость проведения серьезных реформ в системе государственного управления, в том числе и в организации полиции. Принципы реформирования полиции были определены в указании министра внутренних дел от 16 мая 1858 г. начальникам губерний: полиция должна строиться «на началах, соответствующих будущему устройству отношений и помещиков, и крестьян». В конечном счете правовой основой реформирования полиции стали утвержденные Александром II «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых».
Суть реформы заключалась в том, что городская и сельская полиция объединялись в «одну общую уездную полицию». Создавались уездные полицейские управления, которые возглавляли уездные исправники, назначенные губернатором. Одновременно расширялись права руководителя полиции: он мог «разрешать все подведомственные полиции дела» личным распоряжением.
С точки зрения содержания вышеназванный акт имел силу закона, а с точки зрения формы – в будущем предполагалась его замена постоянно действующим законом. Однако Временные правила не были заменены и действовали до конца свержения самодержавия.
Внутриполитическое положение России в последней четверти ХIХ в., характеризовавшееся крайним обострением социальных противоречий, стало причиной образования чрезвычайных органов и введения в действие чрезвычайного законодательства. В феврале 1880 г. была создана Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. По мнению ее начальника М. Т. Лорис-Меликова, сосредоточение в министерстве внутренних дел заведывания «всей полицией как общею, так политическою, земскими и городскими делами и печатью, предоставит ему возможность создать твердую власть».
12 февраля 1880 года была создана Верховная распорядительная комиссия, а 14 февраля император объявил имя ее руководителя - генерал граф М.Т. Лорис-Меликов. Это назначение удивило общество: об армянском генерале в петербургском обществе никто ничего не слышал. «Лисий хвост и волчья пасть» (как его впоследствии называли) сразу же приступил к действиям, которые впоследствии именовали «диктатурой сердца».
Лорис-Меликов и руководимая им Верховная распорядительная комиссия были наделены широкими полномочиями, почти такими же, как у монарха. Им были подчинены 3-е отделение и Корпус жандармов. Поэтому в обществе вскоре появилось ощущение, что настоящим правителем России является армянский генерал. Однако его это ни капли не смущало: он понимал, что ему придется переломить всеобщее недоверие друг к другу, чтобы изменить ситуацию к лучшему.
Прежде всего, в губернии были отправлены сенатские ревизии, которые должны были выяснить причины недовольства в обществе. И они выяснили: все оказались недовольны тем, что Александр II очень резко и не совсем удачно свернул реформы, не доведя дело до конца. Кроме того, общество хотело самостоятельного участия в обсуждении законов, проектов реформ и изменений. И Лорис-Меликов решил пойти на уступки обществу.
Он постарался объединить общественные течения, которые были разрознены, для общей борьбы с террором. Цензура была ослаблена, многие издатели получили возможность открыть свои газеты и журналы и там обсуждать грядущие изменения. Кроме того, были отправлены в отставку министры, деятельность которых вызывала всеобщее недовольство. А еще М.Т. Лорис-Меликов постарался объединить враждующие партии вокруг престола - либералов и консерваторов. Представители обеих групп вошли в состав Верховой комиссии, однако соединить их в итоге не удалось: консерваторы во главе с Победоносцевым продолжили критиковать каждое действие армянского генерала.
Методы работы М.Т. Лорис-Меликова были разнообразными: от повешений явных террористов и народовольцев до одновременных заигрываний с консерваторами и либералами. Но главное - он все делал от имени императора, чтобы еще более не будоражить общество. По-восточному хитрая политика этого политического деятеля, однако, дала свои плоды. Через полгода Россия более-менее утихомирилась, и граф подал рапорт о роспуске Верховной комиссии. Но он не собирался останавливать свои действия. 6 августа М.Т. Лорис-Меликов стал министром внутренних дел, а полномочия у него остались те же. В этот же день было упразднено 3-е отделение, преобразованное в подчиненный министерству внутренних дел Департамент полиции.
В результате распоряжением Верховной распорядительной комиссии, утвержденной царем, общая полиция и жандармерия были переданы в структуру департамента полиции министерства внутренних дел

. Директор департамента полиции одновременно являлся командиром Отдельного корпуса жандармов и товарищем (заместителем) министра внутренних дел. На департамент полиции возлагались обязанности «по предупреждению преступлений и охране общественной безопасности и порядка».
Таким образом, в условиях обострения социальной обстановки особое значение приобретало чрезвычайное законодательство. Оно становилось правовой основой решения возникавших перед государством проблем. В первую очередь была произведена дальнейшая централизация всей полицейской системы. Вслед за этим 14 августа 1881 г. издается Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Этот чрезвычайный закон определял полномочия полиции в условиях объявления той или иной местности в исключительном положении.
По указанию генерал-губернаторов оберполицмейстеры могли воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в исключительном положении. Начальники полиции и их помощники могли делать распоряжения о предварительном задержании на две недели всех лиц, внушавших основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно к принадлежности к противозаконным сообществам; о производстве во всякое время обысков во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах, о наложении ареста на всякого рода имущество, указывавшее на преступность действий или намерений заподозренного лица.
Хотя Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия формально вводилось как временное (сроком на три года), оно регулярно продлевалось царским правительством и фактически действовало 36 лет, вплоть до Февральской революции 1917 г.

Департамент государственной полиции
Верховная распорядительная комиссия под руководством М.Т. Лорис-Меликова сыграла роль можно сказать как переходная ступень к формированию централизованной системы органов, занимавшихся охраной общественного порядка. Создание политической полиции и органов полиции происходило в таких условиях, когда государство и власть еще не имели полного и окончательного представления, каким образом эта структура должна работать, а также какие функции на нее должны быть возложены. Появление Департамента полиции, в свою очередь, уже являлось результатом накопленного опыта и осознанной созидательной деятельности в части, касающейся охраны общественного порядка в России.
Вместо ликвидированного в 1880 году III отделения был создан Департамент государственной полиции, вошедший вместе с Отдельным корпусом жандармов в систему МВД. Отдельный корпус в составе МВД в слабой степени зависел от Департамента государственной полиции и сохранял организационную и оперативную самостоятельность, а военные формирования жандармов продолжали оставаться причиной постоянных трений между жандармскими управлениями и губернаторами.
С 1880 года Отдельный корпус жандармов, в отличие от времен III отделения, не входил в структуру Департамента государственной полиции или охранки и не подчинялся им напрямую. Он сохранял отдельную роль в системе МВД, оставаясь силовой составляющей политического сыска страны, военизированной структурой для проведения силовых операций, арестов, конвоирования заключенных, прообразом современного спецназа. Отдельный корпус жандармов в составе МВД продолжал выполнять две основные функции: наблюдательную, которая в основном возлагалась на жандармские управления (главное и округов); по охране общественного порядка, которую, как и прежде, выполняли жандармские дивизионы и команды, продолжая числиться по военному ведомству и состоять на его бюджете. Ликвидация III отделения и сосредоточение управления политической (высшей) и общей (регулярной) полицией в МВД сопровождалось изменением политического курса: 1) в охранительной системе государства была проведена перегруппировка сил; 2) объединение руководства всеми видами полиции и военными формированиями в рамках одного ведомства способствовало улучшению координации и совершенствованию методов его работы.
Процесс организационного оформления и определения основных функций Департамента государственной полиции занял несколько месяцев. Сначала Департамент полиции состоял из распорядительного, законодательного и секретного подразделений, которые распределили между собой основные направления деятельности Департамента, в дальнейшем функции частично дополнялись и изменялись. Вообще формирование Департамента государственной полиции, его полномочий заняло достаточно долгое время. В конечном итоге функции, возложенные на Департамент государственной полиции, получили нормативное закрепление в законодательных документах, принятых по вопросам реформирования Министерства внутренних дел. В обязанности Департамента государственной полиции вошло «предупреждение и пресечение преступлений и охранение общественной безопасности и порядка, ведение дел о государственных преступлениях, организация и наблюдение за деятельностью полицейских учреждений, охранение государственных границ и пограничных сообщений».
Большое значение в процессе организационного оформления органов полиции сыграл Указ императора от 15 ноября 1880 г. «О присоединении Департамента полиции исполнительной к Департаменту государственной полиции». Этим законодательным актом было определено штатное расписание Департамента полиции, закреплены его задачи, функции и полномочия. Штатным расписанием было установлено фиксированное количество сотрудников Департамента, при этом оно регулярно пересматривалось в сторону увеличения штатных единиц сотрудников. Однако реальное количество сотрудников значительно превышало предписанные нормы, что объяснялось привлечением дополнительных лиц в качестве внештатных сотрудников, которые, как правило, занимались письменной работой.
Министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов считал, что Департамент государственной полиции должен формироваться исключительно из гражданских лиц, обладавших соответствующим юридическим образованием. В кадровых вопросах М.Т. Лорис-Меликов придерживался мнения, что данный государственный орган должен состоять из наиболее квалифицированных специалистов, которые обладают необходимым набором профессиональных качеств, а также «вполне заслуживают доверия по своим нравственным качествам, выдержанности характера и политической благонадежности». В связи четко с этим мнением М.Т. Лорис-Меликова обозначились две проблемы формирования кадрового состава. Бывшие кадровые сотрудники или не имели необходимой совокупности профессиональных качеств, требуемых для службы в полиции, или являлись военнослужащими, поскольку ранее проходили службу в органах жандармерии. Сотрудники III Отделения Его Императорского Величества канцелярии, численность которого к моменту расформирования составляла 72 человека, вообще решили не продолжать дальнейшую службу в полиции. Только 21 сотрудник III Отделения принял решение продолжить службу в созданном государственном органе.
Необходимо отметить, что Указ от 15 ноября 1880 г., регламентировавший порядок присоединения исполнительной полиции к Департаменту, одновременно вводил ряд изменений в процесс рассмотрения дел по государственным преступлениям. В частности, в соответствии с этим законодательным актом был создан Судебный отдел при Министерстве внутренних дел, на который была возложена обязанность ведения дел по дознаниям о государственных преступлениях, в том числе преступлениях террористического характера