Инструментры структурной политики

Введение

Структурная политика - проводимая правительством страны, регионов, администрацией предприятий политика в отношении отраслевой, региональной, производственной структуры экономики в целом и отдельных ее частей, а также структуры доходов и расходов, потребления, накопления, экспорта и импорта.
В ближайшей и среднесрочной перспективе на пути достижения высоких и устойчивых темпов экономического развития Россия сталкивается с двумя основными проблемами: ресурсными ограничениями (в частности, энергетическими) и низкой конкурентоспособностью отечественных товаров, как на внутреннем, так и на мировом рынках. Эти проблемы с "утяжеленной" структурой экономики, основанной на традиционных отраслях промышленности, а с низкой производительностью труда и высокой ресурсоемкостью большинства секторов российской обрабатывающей промышленности. Негативные структурные сдвиги в российской экономике, проявляющиеся в усилении её сырьевой направленности, деградации высокотехнологичных секторов повышают необходимость изучения инструментария структурной политики для преломления подобной тенденции
В условиях открытой экономики и интенсивного встраивания России в систему международного разделения труда решение этих задач требует активной государственной политики, направленной на стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в сторону менее ресурсоемких отраслей и секторов, и мер, обеспечивающих повышение эффективности и конкурентоспособности всех отраслей экономики. Задача обеспечения прогрессивных структурных сдвигов является приоритетным направлением в среднесрочной и долгосрочной перспективе.


Новые подходы к структурной политике.

Кардинальное изменение ситуации произошло после 2000 г. В стране появился устойчивый профицит государственного бюджета. Значительный объем свободных средств накапливается в крупнейших корпорациях, которые рассматривают возможности масштабной диверсификации, расширения производства и обновления основных фондов. Постоянно увеличивается внутренний спрос, обеспечивающий теперь существенную долю роста ВВП. Несмотря на отдельные негативные явления, повышается заинтересованность иностранных инвесторов во вложениях в российскую экономику. Совокупность этих факторов создает очень хорошие предпосылки для осуществления эффективной структурной политики, которая может снизить сырьевую зависимость страны и ускорить темпы экономического роста. При этом важно не допустить простого «освоения» появившегося обилия финансовых ресурсов, которое способно только принести временное оживление для отдельных отраслей и легкое обогащение для отдельных лиц. Представители правительства сделали определенные выводы из предшествующих неудач в реализации структурной политики, заметно изменив ее основные принципы. Государство в большей мере стремится влиять на условия ведения бизнеса, а не просто оказывать выборочную финансовую поддержку. В появившихся в последние годы инструментах можно явно выделить подобные отличия:
– расширяется использование конкурсных механизмов при определении направлений государственной поддержки. При этом увеличивается использование измеримых критериев для выявления победителей; – бюджетное финансирование выделяется, в основном, на создание базовой инфраструктуры; – увеличивается роль проектов частно-государственного партнерства, причем государство декларирует приоритет участия в проектах с высоким мультипликативным эффектом для экономики в целом; – используется проектный подход к осуществлению большинства мер структурной политики (в том числе для контроля окончательных и промежуточных результатов); – расширяется горизонт планирования, акцент делается на долгосрочных инструментах. То есть государство, фактически, пытается активизировать бизнес на тех направлениях, которые считает приоритетными. Этот подход представляется более рыночным и эффективным. Однако на практике далеко не все получается так позитивно, как хотелось бы. Большинство инструментов частно-государственного партнерства не подразумевает равноправия сторон, а имеет явный крен в пользу государства. Несмотря на использование конкурсных механизмов, остаются большие возможности для субъективизма при принятии ключевых решений. Внедряемые новые инструменты структурной политики требуют высокой квалификации и добросовестного отношения к работе государственных служащих при отборе, управлении и контроле за проектами, что на сегодняшний день достижимо только в относительно небольшом числе случаев. Кроме того, далеко не все перспективные темы по разным причинам могут быть оперативно и качественно подготовлены для конкурсного отбора (например, из-за нехватки средств на разработку и/или софинансирование проекта, недостаточной квалификации кадров и отсутствия необходимой информации на местах). Далее проблемные вопросы структурной политики будут более подробно рассмотрены в разрезе ее основных инструментов, которых в настоящее время в России можно выделить пять: особые экономические зоны, Инвестиционный фонд, концессии, национальные проекты и создание интегрированных структур.


Структурная политика: понятие, виды, инструменты.

Cтруктурную политику можно рассматривать в качестве точечного инструмента воздействия на сложившуюся «неоптимальную» структуру промышленного производства, характеризующуюся преимущественно сырьевой специализацией, с целью развития отдельных отраслей (производств), получивших статус приоритетных. Анализ мирового опыта реализации структурной политики (в таких странах, как Япония, Китай, Южная Корея, Тайвань) свидетельствует о том, что правительства этих государств рассматривают ее в качестве основы для обеспечения достижения устойчивого долгосрочного экономического роста, базирующегося на повышении уровня конкурентоспособности национальных производителей. В целом эта политика может быть признана эффективной: страны, проводившие активную промышленную политику, показывали более высокие темпы экономического роста, чем страны, в которых государство воздерживалось от вмешательства в рыночные отношения.
Отсутствие единой теоретической базы ведет к разнообразию толкований термина «структурная политика» как среди российских, так и зарубежных экономистов

. Так, структурная (промышленная) политика определяется через реализацию интересов государства в сфере промышленного производства, что фактически размывает ее границы до пределов социально-экономической политики. Зачастую она сводится к выборочной поддержке отраслей народного хозяйства. Неоднозначность трактовки содержания данного термина затрудняет идентификацию роли и места промышленной политики среди других видов государственной социально-экономической политики. Основным недостатком большинства существующих определений является отсутствие системности – структурная политика не может быть направлена только на решение проблем отдельных отраслей. Она должна вести к повышению эффективности экономики через оптимизацию распределения ресурсов и позволять быстро и адекватно реагировать на внешние шоки, являясь, таким образом, основой устойчивого экономического роста. Очень часто структурная политика ассоциируется в отечественной литературе с промышленной политикой. Четкого разграничения между этими понятиями нет. Они употребляются как синонимы, хотя структурная политика иногда рассматривается как один из элементов промышленной политики. В этом случае подразумевается, что промышленная политика означает действия государства по отношению к промышленности в целом, без дифференциации по видам деятельности. Отрицательная сторона заключается в том, что промышленность состоит из различающихся по своему положению секторов. Поэтому практически любая мера оказывает на них дифференцированное воздействие.
Структурную политику необходимо рассматривать как стратегию развития и повышения эффективности промышленного производства. Она должна быть направлена на создание благоприятных условий для приоритетных видов экономической деятельности, повышения конкурентоспособности отечественных отраслей, предприятий и продукции. Структурная политика призвана обеспечивать устойчивый экономический рост в долгосрочной перспективе.
Страны, проводившие активную промышленную политику, показывали более высокие темпы экономического роста, чем страны, в которых государство воздерживалось от вмешательства в рыночные отношения. Термин «промышленная политика» может выступать синонимом структурной политики. Промышленная политика является, прежде всего, инструментом воздействия на экономический рост через структуру промышленного производства. В соответствии с таким определением сущности структурной политики можно предложить классификацию ее видов: 1) по длительности воздействия: среднесрочная и долгосрочная, 2) по масштабу воздействия: общесистемная и селективная, 3) по территориальному охвату: федеральная, региональная и районная, 4) по направленности участия в международном разделении труда: импортозамещающая и экспортно-ориентированная, 5) по превалирующему функциональному направлению: научно-техническая, инновационная, инвестиционная, денежно-кредитная, фискальная и пр.
Подобная классификация позволяет охватить весь возможный комплекс использования инструментов промышленной политики на различных уровнях ее реализации. К таким инструментам, составляющим единый механизм промышленной политики, отвечающий требованиям комплексности и системности, относят: макроэкономические, институциональные, информационные и ресурсные.
Инструменты структурной политики: 1) макроэкономические инструменты: – создание благоприятной общеэкономической среды для развития производства; – поддержание финансовой стабильности и недопущение развертывания инфляции; – преодоление бюджетного дефицита; – поддержание устойчивого курса национальной валюты; 2) информационные инструменты: обеспечение экономических агентов достоверной информацией о социально-экономической среде для принятия решений в производственной деятельности и минимизации рисков; 3) ресурсные (затратные) инструменты: предоставление рыночным субъектам воспроизводственных ресурсов для развития; 4) институциональные инструменты: – формирование правовой и организационно-экономической среды для ведения конкурентного бизнеса; – обеспечение хозяйственного порядка.
Необходимость проведения структурной политики в России назрела реально, поскольку налицо структурные аномалии, замедляющие экономическое развитие страны. Это сырьевая зависимость национального хозяйства, слабая инвестиционная активность и отсутствие реального прогресса в становлении инновационных секторов, примитивизация промышленности и ее низкая конкурентоспособность, демографический кризис и острые проблемы в развитии социальной сферы. Наличие диспропорций служит важным индикатором необходимости структурных преобразований. Рыночный механизм не в состоянии самостоятельно исправить данные структурные диспропорции. Проведение эффективной структурной политики требует, безусловно, государственного вмешательства. Однако в конкретный момент времени и в зависимости от той или иной экономической ситуации структурная политика должна проводиться с помощью функционального государственного вмешательства, которое не затрагивает конкретные виды деятельности.
В то же время, требуется комбинированный подход в проведении структурной политики, использующий как функциональные, так и селективные инструменты государственного вмешательства. Это обусловлено тем, что сама политика может быть и функциональной, и селективной в зависимости от ее целей, характера и используемых инструментов.


Анализ основных инструментов структурной политики.

Особые экономические зоны. Идея особых экономических зон (ОЭЗ) — формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях. В России определены три типа ОЭЗ: промышленно- производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. В ближайшее время должны появиться и портовые зоны. Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Статус особой экономической зоны присваивается по результатам федерального конкурса, на котором рассматриваются заявки регионов. Уже первые конкурсы на создание ОЭЗ показали значительный интерес субъектов Федерации и инвесторов к этому инструменту. Например, в ходе подготовки заявки Ставропольского края на туристско-рекреационную ОЭЗ нашей проектной группе удалось подписать 40 соглашений о намерениях с потенциальными инвесторами, которые ранее не считали этот регион привлекательным для вложений