Долговая политика региона

Введение
В последние годы происходит неуклонный рост дефицита бюджетов субъектов РФ. Быстрый рост абсолютных размеров консолидированных долгов регионов, в первую очередь долговых обязательств органов власти субъектов РФ, существенное увеличение долговой нагрузки на их бюджеты рассматриваются как реальные угрозы экономической безопасности для самих регионов и для государства в целом.
Министерство финансов РФ в настоящее время вынуждено разрабатывать меры, направленные на повышение ответственности субъектов РФ за проведение неэффективной долговой политики. С этой целью в Бюджетный кодекс РФ вводится ряд положений:
- обязательное заключение соглашения между субъектом РФ и Минфином России о мерах по восстановлению платежеспособности, предусматривающее, в частности, утверждение соответствующего плана, если просроченная задолженность по бюджетным долговым обязательствам субъекта РФ превысит 10% доходов его бюджета;
- установление требования разрабатывать и принимать на региональном уровне вместе с бюджетом субъекта РФ основные направления долговой политики на период не менее трех лет;
- расширение круга показателей долговой устойчивости (отношение долга субъекта к валовому региональному продукту, отношение годовых сумм платежей по погашению обслуживаемого госдолга к налоговым и неналоговым доходам, ограничение предельной доли краткосрочной задолженности в общем объеме долга).
Без обсуждения вопросов проведения эффективной долговой политики региона не принимается ни одно решение, касающееся среднесрочных и долгосрочных перспектив развития региональной экономики в целом.  В связи с актуальностью темы, в данной работе будет рассмотрена теоритическая основа долговой политики региона, а также проведен анализ долговой политики Самарской области.
Долговая политика региона
Долговая политика представляет совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации.
В соответствии с бюджетным кодексом Российской Федерации государственный долг субъекта РФ представляет собой долговые обязательства субъекта РФ:
по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
государственным гарантиям субъекта РФ.
Одним из ключевых показателей финансового положения регионов выступает уровень долговой нагрузки, как соотношений долга и собственных доходов бюджетов регионов.
Государственная долговая политика, являющаяся составляющей частью бюджетной политики, влияет на макроэкономическую устойчивость и социально-экономическое развитие публично-правового образования. На региональном уровне в последние годы она реализовалась многими субъектами Российской Федерации, в том числе Самарской областью, недостаточно эффективно, что создавало проблемы как для самого региона, так и для федерального бюджета, который предоставлял дополнительные бюджетные кредиты. Состояние государственного долга субъектов Российской Федерации за последние годы характеризуется:
— ростом объема совокупного долга. Так, государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился с 1096,0 млрд руб. в 2011 г. до 2353 млрд руб. в 2017 г., т.е. в 2,1 раза. За последние три года темп роста долга замедлился, но является тем не менее значимым: с 2090,0 млрд руб. по состоянию на 1 января 2015 г. до 2319,0 млрд руб. (+11%) на 1 января 2016 г. и до 2353,0 млрд руб. на 1 января 2018 г. (+1,5%). Увеличение объема долговых обязательств субъектов объясняется необходимостью покрытия бюджетного дефицита, обусловленного следующими причинами: ухудшение общеэкономической ситуации (в 2014 г.), которое привело к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации; изменение федерального налогового законодательства в части уплаты налогов налогоплательщиками, входящими в консолидированную группу, которое снизило доходы многих регионов; рост социальных расходов, в том числе на реализацию майских указов Президента Российской Федерации 2012 г.;
— ростом расходов на обслуживание долговых обязательств как следствие увеличения размера совокупного регионального долга. Расходы на обслуживание долга увеличились, так же как и долг, в два раза — с 75,7 млрд руб. в 2011 г. до 153,7 млрд руб. в 2017 г. Это свидетельствует о том, что повысились непроизводительные расходы. При этом существенными являются расходы на обслуживание — 30% от объема налоговых и неналоговых доходов;
— неоптимальной структурой задолженности по видам долговых инструментов. Как следует из рисунка, в 2014-2015 гг. в структуре задолженности преобладали кредиты от кредитных организаций (39-43% от общего объема долга) — самый дорогой вид долговых инструментов. Доля банковских кредитов в общем объеме задолженности регионов снизилась с 43% в 2015 г. до 34% в 2017 г. Процент долга по обязательствам, представленным ценными бумагами, практически не изменялся: в 2015 г. составлял 21%, в 2016-2017 гг.— 19%. В 2015-2016 гг. на основании решений Правительства РФ в целях замещения рыночных кредитов заключались соглашения Минфина России с исполнительными органами субъектов Российской Федерации по реструктуризации долговых обязательств и предоставлялись кредиты из федерального бюджета по ставке 0,1% годовых. При этом Минфин России предъявлял требования к размерам государственного долга и дефицита бюджета субъектов, при несоблюдении которых могло быть выдвинуто требование о досрочном возврате бюджетного кредита.
Рисунок 1 - Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации с 2011 по 2017 г.
В результате проведенных мероприятий структура регионального долга изменилась — наибольшую долю (42% по состоянию на 1 января 2017 г.) стали занимать бюджетные кредиты

. Однако такая тенденция является временной и не совсем оптимальной, так как регионы должны иметь инвестиционную привлекательность, положительную кредитную историю, способность к управлению долговыми обязательствами, чтобы обеспечивать покрытие дефицита бюджета рыночными инструментами, в большей части за счет выпуска государственных облигаций. Поскольку бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета, ограничены по размерам и не способствуют формированию положительного кредитного имиджа заемщика, основу долговых обязательств должны составлять в будущем рыночные заимствования, которые создадут основу для активного управления долговыми обязательствами, снизят стоимость заимствований за счет привлечения широкого круга инвесторов;
— нерациональной структурой долга по срокам долговых обязательств. Преобладание краткосрочного государственного долга создает проблемы для заемщика, так как высок риск изменения условий при рефинансировании задолженности. В структуре регионального долга в 2014 г. на долю краткосрочных обязательств приходилось 11%. Замещение коммерческой задолженности субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами повлияло положительно на структуру долга — краткосрочный долг в структуре долга регионов стал составлять всего 5% по состоянию на 1 января 2017 г.;
— высоким уровнем долговой нагрузки у некоторых регионов, которая является результирующей характеристикой современного состояния государственного долга. Действующие в настоящее время ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ), в части предельного размера государственного долга к доходам бюджета, за исключением безвозмездных поступлений и расходов на обслуживание долга к общему размеру расходов бюджета, а также субвенций, носят слишком «мягкий» характер, не сдерживают рост долговой нагрузки. Кроме того, ограничено количество показателей, необходимых для более детального анализа долговой устойчивости. Предложения по совершенствованию методики оценки долговой устойчивости были разработаны как в органах власти, так и отечественными экономистами.
Анализ долговой политики Самарской области.
В современных условиях доходы бюджетов субъектов РФ не обеспечивают необходимого объема финансовых ресурсов для решения задач их социального и экономического развития. В связи с этим перед органами власти субъектов РФ стоит вопрос о поиске альтернативных источников для покрытия своих дефицитов, так как исполнение бюджета во многом зависит от возможности привлекать дополнительные заемные финансовые ресурсы.
В целях мобилизации финансовых ресурсов широко применяется практика долгового финансирования, где особенно важным становится проведение обоснованной долговой политики. Субъект РФ может привлекать кредиты и проводить эмиссию ценных бумаг. Следовательно, актуализируется вопрос формирования и реализации политики в области субфедеральных заимствований.
Долговая политика Самарской области является составной частью бюджетной политики, которая, в свою очередь, определяется основными направлениями социально-экономического развития Самарской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Значимость долговой политики подтверждается разработанной и реализуемой подпрограммой «Совершенствование управления государственным долгом Самарской области на 2014-2020 годы» (в рамках программы "Управление государственными финансами и развитие межбюджетных отношений" на 2014 - 2020 годы), целью которой является повышение эффективности управления государственным долгом Самарской области.
Основная цель долговой политики Самарской области - недопущение рисков возникновения кризисных ситуаций при исполнении областного бюджета, поддержание государственного долга области в объеме, обеспечивающем возможность гарантированного выполнения долговых обязательств и сохранение финансовой устойчивости областного бюджета.
Основными задачами долговой политики Самарской области являются:
• повышение эффективности государственных заимствований Самарской области;
• поддержание уровня долговой нагрузки на областной бюджет на экономически безопасном уровне;
• оптимизация структуры государственного долга Самарской области с целью минимизации стоимости его обслуживания;
• обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями областного бюджета в привлечении заемных средств;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований.
В этой связи региональные органы власти должны прилагать максимум усилий к укреплению доходной базы бюджетов, эффективному расходованию имеющихся бюджетных средств, а также к поиску относительно недорогих источников финансирования дефицита бюджета в случае его наличия.
На 01.01.2020 года уровень государственного долга Самарской области составил 49,3 миллиарда рублей. Для сравнения, по состоянию на аналогичный период прошлого года госдолг Самарской области составлял 54,7 миллиарда рублей. А в апреле 2018 года 61,7 миллиарда рублей.
По объему государственного долга Самарская область входит в первую двадцатку российских регионов. По итогам исполнения областного бюджета 2018 года фактически произведенные расходы составили 143 870 млн. рублей. Объем дефицита бюджета составил 14 500 млн. рублей или 13,39% доходов без учета безвозмездных поступлений, что соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ.
В 2020 году наибольший удельный вес в структуре долга занимают ценные бумаги, на их долю приходится 64,95%, на долю бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 34,5%, на долю гарантий приходится менее 0,0004%.
По состоянию на 01.04.2020 объем государственного долга Самарской области составляет 49 349 838 тыс