Цели деятельности, функции и задачи Банка России

Введение

Те или иные экономические преобразования, происходящие в любом государстве, сопровождаются серьёзными изменениями финансово-кредитной системы, появлением новых для государственной экономики институтов, инструментов и механизмов. Такие изменения неизбежно влекут за собой необходимость применения новых или заимствованных в других условиях организационных схем. А применимость и эффективность их действия зависит от не только экономических особенностей государственных институтов, но и от конкретных обстоятельств, способствующих экономическим преобразованиям, а также от исторических предпосылок возникновения, становления и развития государственно-экономических основ. Российская Федерация здесь не является исключением.
Исторические особенности появления банковской системы в России безусловно повлияли на формирование основных черт отечественного Центрального банка и к ним можно отнести такие как, во-первых, более позднее становление банковской системы, относительно иных ведущих зарубежных стран; во-вторых, создание банковской системы самим государством, в распорядительном порядке и преимущественно за государственный счет, так как большинство отечественных кредитных организаций были государственными, с соответствующим превосходством публично-правовых функций над частно-правовыми.


Задачи и функции Банка РФ

Рассмотрение задач и функций любого субъекта права, а тем более имеющего конституционно-правовой статус, невозможно без определения его целенаправленности, поэтому для начала стоит обратиться к Федеральному закону, который определил несколько целей деятельности Банка России. Согласно статье 3 Закона о Банке1 основными целями деятельности Банка России являются:
-защита и обеспечение устойчивости рубля (центральная цель, являющаяся по своей сути монетарной и направленной на обеспечение стабильного уровня цен, полной занятости и роста объема производства путем воздействия на количество денег в обращении, для решения которой Центральный банк должен иметь необходимые полномочия, включая исключительное право на денежную эмиссию);
-развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации (поскольку современная двухуровневая банковская система еще продолжает формироваться, здоровое развитие банковской системы страны имеет большое значение, поэтому Законом «О банках и банковской деятельности» Банк России наделен необходимыми полномочиями в этой сфере и несет установленную ответственность);
-обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы (понятие «платежная система» введено в 2011 году, заменив понятие «система расчетов», в связи с чем Банк России получил обязанность заботиться не только о системе расчетов, но и о функционировании всей платежной системы страны);
-развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение его стабильности (данная цель деятельности Банка России ранее отсутствовала и была введена в 2013 году с началом интегрирования
Службы по финансовым рынкам в Центральный Банк и получения им роли «мегарегулятора», заключающейся в осуществлении регулирования и надзора за участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды).
Поскольку Законом о Банке задачи Центрального Банка не определены, представляется возможным соответствии с целями, поставленными перед Банком России данным Законом, выделить среди его основных задач: активное участие в разработке денежно-кредитной и финансово-бюджетной политики Правительства РФ; всемерное сдерживание инфляционных процессов в стране; сокращение бюджетного дефицита; поддержание стабильного денежного обращения; обеспечение устойчивости курса рубля как государственной валюты; обеспечение государственного фонда валютных резервов; расширение кредитования коммерческих банков, в основном за счет ресурсов эмиссионного фонда; расширение возможностей не эмиссионного кредитования и покрытия бюджетного дефицита на разных уровнях системы властей; максимальное использование методов денежно-кредитного управления банковской системой.
В связи с обширным изменением законодательной базы в 2013 году к Центробанку перешли полномочия по контролю страховой и микрофинансовой деятельности, деятельности финансовых рынков, товарных бирж, надзор за формированием и инвестированием пенсионных средств. Инициаторы подобных изменений считают, что это позволит обеспечить стабильность финансового рынка. Как справедливо отмечалось в пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)», «Закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка...за одним регулирующим органом будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них».
Совершенно очевидно, что цели, задачи, принципы деятельности, гарантии, полномочия, функции, как элементы правового статуса субъекта права, непосредственно связаны между собой. Такой вывод позволяет сделать как анализ норм действующего российского законодательства, так и изучение научной литературы, где, в частности, можно столкнуться с тем, что понятия «надзор», «регулирование» и «контроль» отождествляются .
Так, к примеру, А.В. Аксеничев пишет, что банковский надзор и контроль являются совокупностью мер, которые позволяют осуществлять банковское регулирование . С.Л. Ермаков, в свою очередь, понимает под банковским регулированием «систему мер, при помощи которых государство через Банк России или иной надзорный орган обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банковской системы» . При этом система мер представляет собой разработку и издание конкретных правил или инструкций, которые основаны на действующем законодательстве и определяют структуру и способы осуществления банковского дела в государстве .
Принято также считать, что функции субъекта права - это основные направления его деятельности. По мнению А.Г. Братко «...функциями являются не все виды деятельности ЦБ РФ, а только те, которые в определенной степени проявляются в работе каждого его подразделения» .
Поскольку сущность Центрального Банка проявляется в необходимости регулирования денежной системы с одной стороны, и финансовой системы с другой, функции Банка России - это основные направления деятельности, осуществляемые Банком в сферах регулирования денежно-кредитной политики, финансовой системы (и финансовых рынков), банковской деятельности. Именно поэтому функции Банка зависят не только от потребностей регулирования денежной системы, но и от сущности и функций государства.
Основные функции Банка России предусмотрены частями 1 и 2 статьи 75 Конституции РФ (защита и обеспечение устойчивости рубля, эмиссия денежных знаков). Кроме того, все функции Банка перечислены в статье 4 Закона о Банке, всего (по состоянию на 03.07.2016 г.) их 33 и данный перечень не является закрытым, поскольку пункт 19 статьи 4 Закона о Банке гласит, что банк России также осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами. Поэтому вполне целесообразно разделить все функции Банка на конкретные и общие.
Общие функции, в той или иной степени, наблюдаются в любой деятельности Центрального Банка. В них входит банковское регулирование и надзор. Реализация функций происходит с помощью методов и форм банковской деятельности, указанных в законе, к ним относятся:
-регулирующая (регулирование денежной массы в обращении);
-контролирующая (контроль и надзор за работой кредитной системы);
-обслуживающая (финансовый агент правительства, а также организация платежно-расчетных отношений коммерческих банков);
-нормотворческая (издание банковских норм, нормативных актов);
-информационно-исследовательская (выполнение роли научно- исследовательского, информационно-статистического центра).
Разумеется, наиболее важной и одной из старейших функций Банка России является первая из перечисленных - регулирующая. Она заключается в том, что за Банком России как представителем государства законодательно закреплено монопольное осуществление эмиссии наличных денег - выпуск в обращение новых банкнот (и в некоторых случаях чеканка монет), способствующий увеличению наличной денежной массы, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации. Банкноты Центрального Банка выступают в качестве единственного законного средства осуществления платежей. В настоящий момент не существует иной структуры, способной его заменить.
Банк России осуществляет выпуск наличных денег с целью регулирования ликвидности банковской системы, поддержания курса рубля, в отдельных случаях финансирования бюджетного дефицита. Именно от количества денег в обращении, выпущенных Центробанком и зависит уровень инфляции в стране. Осуществление данной функции требует широчайших знаний, тонкого понимания рынка, способности прогнозировать изменения экономики и внимательного наблюдения за всеми рыночными показателями. В случае если Центральный Банк не справится с поставленной задачей и выпустит в оборот количество денег не равное производственных возможностям страны, то может произойти изменение курса национальной валюты (инфляция или дефляция).
Контролирующая функция имеет тесную связь с регулирующей и реализуется при помощи контроля и надзора за работой всей банковской и состоит из: регистрации и лицензирования; дистанционного (документарного) надзора; инспектирования; работы с проблемными банками; ликвидационных процедур1.
Как известно, Центральный Банк работает не с хозяйствующими субъектами и физическими лицами, а преимущественно - с кредитными учреждениями, в основном с коммерческими банками

. Под регулированием кредитных организаций понимается система мер, при помощи которых государство через Банк России обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает процессы, нарушающие стабильность в банковском секторе, в том числе, при помощи определения процедуры допуска кредитных институтов на национальный банковский рынок, регистрации их в Книге Государственной регистрации кредитных организаций, установления для них обязательных нормативов, выдачи им лицензий на осуществление банковских операций и отзыву таких лицензий и другими.
Контроль над деятельностью банков проводится в целях обеспечения устойчивости отдельных банков и предусматривает целостный и непрерывный надзор за осуществлением банками своей деятельности в соответствии с действующим законодательством. В частности, в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, Центральный Банк имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев, применять другие меры вплоть до отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций. Так же Банк России выступает в роли кредитора в последней инстанции для банков (особенно это важно в периоды кризисов). Как правило, данные ссуды предоставляются только устойчивым банкам для поддержания их деятельности. Целю рефинансирования является воздействие на состояние денежно-кредитной сферы. Выполняя функцию рефинансирования, Центральный Банк выступает в качестве банка банков.
Осуществление контроля и надзора за банками помогает обеспечить защиту интересов кредиторов и вкладчиков. Именно Банк России устанавливает правила проведения банковских операций и контролирует их исполнение. Надзорная функция проявляется не только в выдаче лицензий на осуществление определенных видов операций, их приостановлении и отзыве, установлении стандартов бухгалтерского учета, но и в полной проверке финансовой отчетности банков, выдачи им обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в их деятельности нарушений, а также в применении предусмотренных законом санкций по отношению к нарушителям. В течение последних лет Центральный Банк активно использует свою функцию по отзыву банковских лицензий для приведения в порядок, оздоровления банковской системы России. Поскольку при осуществлении данной функции Центральный банк пользуется, данными статистической отчетности кредитных организаций или результатами проведения инспекционных проверок на местах, степень такого контроля Банка России за кредитными организациями напрямую зависит от их реального финансового положения.
Необходимо отметить, что, осуществляя банковский надзор, Банк России не должен и не может ставить целью применение карательных мер. Более того, своевременное выявление ошибок, допускаемых кредитной организацией, поспособствует дальнейшему обеспечению принятых на себя обязательств перед вкладчиками. Только если данные возможности отсутствуют, то применяется крайняя мера - отзыв лицензии и последующая ликвидация. К сожалению, статистика последних лет свидетельствует об обратном т.к. по данным Центрального Банка в 2015 году поставлен абсолютный рекорд по числу отозванных и выданных им банковских лицензий: за последние 15 лет - их лишились 93 компании 1, а не выдано было ни одной впервые с 1990 года.
Обслуживающая функция заключается в исполнении роли финансового агента Правительства РФ, согласно которой Банк России самостоятельно или по поручению Правительства России осуществляет все виды банковских операций и иных сделок, которые необходимы для выполнения функций Банка России; в качестве расчетного центра банковской системы Центробанк координирует платежную систему страны, организацию расчетных систем.
В связи с созданием мегарегулятора к Центральному Банку перешли функции, принадлежавшие ранее Федеральной службе по финансовым рынкам. Теперь все финансовые рынки попадают под его контроль (страховая и микрофинансовая деятельности, кредитная кооперация, работа товарных бирж, биржевых посредников и брокеров). Проведение анализа и прогнозирование развития национальной экономики, публикация выведенных статистических данных, контроль над прямыми инвестициями в Российскую Федерацию и из Российской Федерации так же принадлежат Центробанку. Банк России ведет постоянную работу по совершенствованию системы контроля за основными секторами валютного рынка, в первую очередь за операциями на торговых сессиях уполномоченных валютных бирж, что обеспечивает оперативность и эффективность применения инструментов валютной политики.
Инструментами проводимой Центральны банком валютной политики являются валютные интервенции (дисконтная политика, операции на открытом рынке, установление резервных требований к банкам и др.), которые в той или иной степени относятся к инструментам денежно- кредитной политики.
К обслуживающей функции Банка России можно также отнести его деятельность как главного расчетного центра страны, хотя некоторые правоведы считают ее вспомогательной. Но стоит не согласиться с этим, поскольку без эффективной системы расчетов не может быть реализовано нормальное функционирование народного хозяйства, поскольку расчетами пронизаны все отношениями между всеми физическими, юридическими лицами и государством. Центральным банком РФ должны вводиться правила, формы, сроки и стандарты безналичных расчетов и правила соблюдения кассовой дисциплины, с целью обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Нормотворческая функция Банка России лежит в плоскости его исключительных прав и обязанностей по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования. Как указал Конституционный Суд РФ, Банк России осуществляет свои полномочии по банковскому регулированию, надзор и контролю посредством принятия нормативно- правовых и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики .
Порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, а также порядок представления их на государственную регистрацию в случаях, определенных федеральными законами, установлен Положением Банка России от 15.09.97 № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» .
Информационно-исследовательская функция Центрального Банка заключается в том, что, собирая, анализируя, прогнозируя, публикуя объективную информацию о ситуации в денежно-кредитной сфере и ведя ее учет, он может оперативно реагировать на глобальные и локальные экономические процессы.
Таким образом, можно сказать, что функции Центрального Банка тесно взаимосвязаны между собой и зачастую переплетаются - из одной вытекает другая, если этого требует достижение поставленной цели или решение какой-то определенной задачи.

Цель деятельности Банка России

Центральный банк при осуществлении денежно-кредитной политики, в частности в процессе проведения операций на открытом рынке, руководствуется определенными законодательством целями. Они вытекают из общей логики и функциональной роли Центробанка и должны коррелироваться со стратегическими приоритетами социально-экономического развития государства. Эффективность инструментов денежно-кредитной политики главным образом зависит от согласованности основной цели деятельности центробанка с его промежуточными и операционными целями.
Рассмотрим основные подходы к установлению целевой функции центрального банка. Американские ученые К. Макконнелл и С. Брю [32, с. 331-332] считали, что в период спада экономики и роста безработицы монетарные регуляторы имеют увеличивать предложение денег для стимулирования совокупного спроса, который имел бы поглотить свободные производственные ресурсы. Реализовать это они рекомендовали за помощью таких средств: покупки центральным банком ценных бумаг на открытом рынка; снижение нормы обязательных резервов коммерческих банков; снижение учетной ставки центробанка. Все эти решения объединяются общим названием: политика «дешевых» денег. В то же время, по их утверждению, чрезмерные расходы подталкивают экономику к инфляционной спирали. Во избежание чрезмерной инфляции, как известно, национальный банк должен проводить политику так называемых «дорогих» денег, что включает в себя такие мероприятия: продажа ценных бумаг центральным банком на открытом рынке, повышение нормы резервов и повышения учетной ставки.
Основной целью такой политики является ограничение предложения денег и стабилизация цен.
На наш взгляд, при определении основной и промежуточных целей политики центральных банков надо, очевидно, исходить из того, что основная их цель должна соответствовать общим стратегическим приоритетам социально-экономического развития государства и быть своеобразным «вкладом» денежно-кредитного регулятора в это развитие. Промежуточные цели позволят реализовать основную цель, составляя систему факторов ее достижения.
Необходимость определения промежуточных целей (ориентиров) деятельности центрального банка вызвана тем, что инструменты денежно-кредитной политики не имеют непосредственного влияния на конечную или главную ее цель