Анализ государственной гражданской службы в США

2.1. Анализ государственной гражданской службы в США
Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» (government employee) или «служащим общественного сектора» (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в американской литературе термины «гражданская служба» (civil service),«публичнаяслужба»(publicservice), «правительственная служба» (government service) зачастую носят характер синонимов.
В американских литературных источниках осуществляется разделение двух терминов: «гражданская» и «правительственная служба». Первая категория предполагает несменяемое чиновничество. Вторая – это высшая категория чиновников, работающих в государстве, которые сменяются по принципу «система добычи». В переводе на русский язык оба понятия объединяются и характеризуются понятие «государственной службы». По сей день данное понятие широко используется в различных литературных источниках.
В отличие от РФ, на территории США преимущественно работает прецедентное право. Это основа, посредством которой работает вся система правовых отношений и ее регулирование, несмотря на наличие статутного контроля и кодирования некоторых нормативных актов. Гражданская служба имеет сложную структуру, поскольку располагается между двумя системами:
1.Публичная администрация.
2.Административное право.
Первая категория занимается институциональными организационными вопросами, а вторая занимается определением порядка ее функционирования. Отдельное место в системе занимает муниципальное право, включая местное самоуправление. Отдается предпочтение судебному регулированию в том случае, если возникают сложности в толковании законодательных норм, двойного смысла, наличии пробелов в нормативное базе. Также суд имеет право заполнять имеющиеся пропуски в законодательной системе. На территории США по сей день принято считать, что судебная система является лучшим органом, осуществляющим управление.
В США все вопросы и функции, связанные с гражданской службой, регулируют следующие законодательные акты:
• Конституция на федеральном и уровне штатов;
•AdministrativeProcedureActначал действовать в 1946 году (Закон административной процедуры);
• Title 5 ofUnitedStatesCode (в Своде законов Пятый раздел именуемый, как «Правительственная организация и служащие» и отдельные положения, присутствующие в других разделах);
• Закон, который провел реформу гражданской службы в 1978 году;
• FederalTortClaimsAct (закон о претензиях и причинении вреда);
• FreedomofInformationAct (законосвободнойинформации, действующий с 1967 года);
• PrivacyAct (Неприкосновенность частной собственности, разработанный в 1974 году).
• Отдельно были приняты законодательные акты об административных процедурах легислатурой штатов;
• Президентские приказы и акты;
• Нормативные акты, разработанные на уровне федеральных агентств и департаментов, включая судебных прецедентов.
Термин «гражданской служба» получил конкретное определение в Пятом разделе Свода Законов в секции 2101: это должность все замещаемая на уровне исполнительной и законодательной власти Соединенных Штатов, за исключением военизированной службы, в свою очередь включая военные силы, национальной администрации, отделы служб общественного здоровья.
Административный аппарат в США, именуемый публичным или общественным сектором, предполагает включение нескольких групп служащих. Это должностные лица, назначаемые или смещаемые со своего поста Президентом (работающие в правительственной службе), судьи, военные, персонал, обслуживающий правительственный аппарат и ряд других категорий.
В секции №2105 (пятого раздела свода законов) дается определение служащему. Это лицо, назначенное на определенную должность Президентом, членами Конгресса, военнослужащими, генерал-адъютантом, гражданской службы. При поступлении к исполнению обязанностей, работа должностного лица регулируется посредством вышеперечисленных аппаратов и происходит в соответствии с разработанной законодательной базой и нормативными актами. В данную структуру также включают изъятия, специальные включения, касающиеся определенных случаев (например: исключение соглашения о переводе, законов, которые используются отделом по работе с рабочими, пенсионные реформы и т.д.).
В секции 2104 пятого раздела Свода законов указано, что в роли должностных лиц выступают граждане и судьи, назначенные на должность от лица Президента, судом, либо секретарем военного департамента, при нахождении под контролем вышеперечисленных инстанций или судебной конференции. В качестве исключения стоит отметить только сотрудников почтовых отделений.
В Пятом разделе Свода Законов включены и иные определения, помогающие осуществлять регулирование деятельности системы управления в учреждениях административного порядка (для служащих в Конгрессе, ветеранов, ветеранов инвалидов).
Американская госслужба находится под большим влиянием федеративной формы, по которой работает вся правительственная система правления, включающая президентское правление, принципы, разработанные на основании Конституции страны и отдельных штатов, других политических особенностей.
Федеральный принцип государственного устройства в США определил разделение государственных функций на центральный аппарат правления и органы управления штатов, муниципалитетов, существующих графств. И хотя вопрос о суверенности каждого штата был решен в отрицательную стороны еще в XVIII веке, общественная и политическая деятельность каждого штата всегда играла большую роль в сравнении с отдельными административными единицами правления. Несмотря на учет работы общего центрального аппарата, он не имеют решающей роли в организации системы управления в каждом отдельном штате. В некотором смысле подобная система остается действующей по сей день.
Рассматривая вопрос с юридической точки зрения, на территории США нет единого понятия или системы государственной службы, поскольку ее дробление происходит по административному и территориальному признакам. Поскольку таких единиц в Соединенных Штатах насчитывается порядком 185 000, общая концепция и структура гражданской службы становится сложной и запутанной, что подразумевает большое количество промежуточных контролирующих органов в соответствии с нормативными базами, принятыми на территории каждого штата.
Что касается федеральной гражданской службы – это совокупность управленческих и административных структур, в которых правовая основа практически не совпадает, что усложняет их функционирование и взаимодействие. Поэтому существуют отдельные подразделения, например, ФБР, ЦРУ и других значимых подразделений, важных на государственном уровне и штатов в отдельности.
Государственный служащий в Соединенных Штатах Америки – это любой человек, работу которого оплачивают из федерального бюджета, региона или места. То есть сам государственный бюджет следит за выплатами. К бюджетникам относятся не только работники, занимающие государственные должности, которые выполняют поручения государственной важности, но и преподаватели государственных учреждений и любые другие рабочие госпредприятий и сфер коммунального обслуживания.
Особенность правового регулирования государственных и служебных отношений в Соединенных Штатах Америки тесно переплетена с их административно-государственным порядком. Так как в стране имеется федеративное государственное устройство, служебные правоотношения отличаются двумя блоками, такими как федерация и штаты. Все потому, что США является страной, которая имеет федеративное государственное устройство. Проще говоря, в ее число входит пара независимых систем госслужбы. Эти службы и входят в государственное устройство страны.
В США принято считать за федерального государственного служащего любого человека, который получает зарплату госбюджета.
В Соединенных Штатах Америки службу разделаются на федеральную, государственную и муниципальную.
Структура государственной службы, например, делится на кадровую и контрактную. В кадровой службе статус государственного служащего значительно отличается от других работников. Также служба предполагает длительное, даже пожизненное, нахождение на работе, предоставленное страной.
Федеральная государственная служба Америки разделяет организации на такие две категории как «конкурсная» и «патронажная». К «конкурсной» причисляют тех людей, которые были приняты на службу и двигаются по карьерной лестнице согласно принципам «системы заслуг» (Meritsystem). Такие служащие отличаются тем, что их нанимают не с помощью политических связей, а благодаря собственной компетентности. Если человек достоит и проявил себя с положительной стороны, то его причислят к «конкурсной» категории.
В «патронажной» находятся те, кого назначил лично президент. Например, это может быть помощник или советник. От Сената зависит такая должность как глава государственного органа исполнительной власти и многие другие. Именно он следит за выбором госслужащих на данные места.
Также к «патронажным» относится любой человек, который следит за организационными моментами в работе глав государственных органов

. К «патронажным» причисляют и тех людей, в обязанности которых входит обеспечение организованной работы глав госорганов.
Смотрят и на государственную службу, в которой разделяют «карьерных» госслужащих, и «некарьерных». «Карьерные» выполняют свою деятельность по «системе заслуг», а «некарьерные» причисляются к «патронажным».
К слову, контрактная система федеральной службы в Соединенных Штатах Америки одна из самых развитых во всем мире. По сути, государственные служащие работают на государство, однако мало чем отличаются от работников из частных компаний. Все потому, что госслужба США опирается на основные принципы конституции под названием «свободные люди на свободной земле».
Известный в Америке исследователь Винсент Остром считает, что главным для самоуправления является активный рост как государственности в стране, так и целой системы. Если вспомнить историю, то можно понять, что построение общества было не командным и не под тотальным контролем, а толерантным. Уважались разные интересы и взгляды людей и общественных объединений. Исследователь акцентирует внимание на уникальных условиях, которые сформировали государственную модель в Америке, и объясняет принципы самоуправляющейся страны.
Сама идея самоуправления по сей день отличает американскую госслужбу направленностью на конкретного гражданина, а не на государственные интересы в целом. Можно сказать, что именно этот фактор является специфичным. Стоит отметить равенство друг с другом, правление с одобрения управляемых и защиту прав меньшинств.
Конституция Соединенных Штатов Америки предполагает несколько правил, в которых описывается развитие государственного аппарата. По конституции президент имеет право назначить по совету сената людей на высокие должности. Глава государства сам распределяет обязанности и следит, чтобы все законы были выполнены. Отличие конституционного положения в том, что новые должности оформляются только по законодательному порядку. В правовой системе Америки большое внимание уделяется разным национальностям, которые работают на государство.
В Америке выделяют «патронажные» должности вместе с карьерными служащими, которые придвигаются по «системе заслуг». Стоит понимать, что подобная государственная служба не является закрытой системой. Наоборот она достаточно прозрачна. Однако грань между госслужащими, которые занимаются личной или общественной деятельностью, описана не так подробно, как, например, в других континентальных державах.
Гражданская служба разделяется на конкурсную и исключительную. Больше 90% всех госслужащих отбираются на конкурсных экзаменах. А к исключительным относятся те, кого освободили от гражданской службы. Это люди, входящие в АНБ, ЦРУ, ФБР и в правительство Соединенных Штатов Америки в международных организациях.
Несмотря на то, что в конституции ничего не сказано о построении госслужбы на местах, деятельность чиновников и органов власти на местах является в стране приоритетной. Личный состав исполнительных органов татов, кроме некоторых видов, которые получают финансирование из федерального бюджета, не регулируется законодательством.
Работники местных органов власти осуществляют свои функции в соответствии с установленными независимыми правилами, которые не имеют никакого отношения к властям штата. Поэтому юридически в США не существует единой системы в виде государственной службы. Но данное понятие является разделенным по административно-территориальному принципу.
Такой подход является сложным, не имеет единого центра управления, и позволяет создавать большое число автономных систем (185 000), которые вместе осуществляют возложенные на них государственные функции. При этом каждая из них занимается своей сферой.
К федеральным служащим не относится определенный круг лиц:
•правительственные работники (руководители ведомств, в том числе, Департаментов);
•граждане, находящиеся на военной службе;
•обслуживающий персонал, осуществляющий трудовую деятельность в Правительстве;
•категории служащих, указанные в перечне неподходящих на должность.
Федеральная гражданская служба является важной для государства. Основанная на правовых принципах, она использует в своей деятельности административно-управленческие методы, обеспечивая порядок в государственных структурах, которые находятся в ее подчинении. К федеральной службе относят: ФБР, Посольства, ЦРУ.
В отличие от федеральных, к гражданским служащим относят лица, которые попадают под юрисдикцию указанных ранее Управлений и Совета. Процентное соотношение таких лиц составляет свыше 60 %. Для них определяется круг обязанностей, в соответствии с которыми формируется оплата труда. К государственным служащим США относятся:
•должностные лица различных структур, квалификаций и рангов;
•вспомогательно-технический персонал;
•наемные сотрудники (преподаватели учебных заведений, научные работники, персонал различных компаний, в том числе, по коммунальному обслуживанию).
Понятие государственного служащего в США включает в себя гражданина, который получает за выполнение своих функциональных обязанностей заработную плату из федерального бюджета, либо фондов местных органов власти. Гражданскую службу в Америке принято называть публичной, правительственной, муниципальной, в зависимости от того, к какому сектору управления она относится.
Но при этом существуют некоторые нюансы, которые дают подробную характеристику всех категорий чиновников. Например, уделяется особое внимание правительственной государственной службе, так как по своей структуре и функциям она является ведущей для всех сфер общественной жизни.
Служба в государственных органах Соединенных Штатов Америки возглавляется Парламентом и Президентом. Именно они являются главными руководителями всех служб. Президент и Парламент имеют собственные полномочия и раздельные функциональные обязанности, но всегда работают в тесном взаимодействии.
В отличии от американского устройства государственной службы, в западных странах существуют специализированные органы управления для нее, со своими особенностями и характеристиками. Государства при этом стремятся найти наиболее удобную модель управления, основанную на особенностях внутреннего устройства страны, историческом опыте, национальной культуре и традициях.
Государственная служба в США сформировалась на основе федеративного устройства. Здесь имеют значение не только внутренняя структура, но и принятая страной форма республики, которая является президентской. Такой выбор определяет структуру госуправления, разделенную на патронажную и карьерную.
С момента реформы 1978 г. Америка приняла особую кадровую систему в виде Службы руководителей высшего звена, в связи с чем, управление разделилось на:
•федеральное (общее для всех);
•штатное (принятое в конкретном штате).
Двухуровневое управление позволило США успешно внедрить принцип доступа и открытости каждому кандидату на должность, для работы в данных структурах, и свободного общения граждан государства с управляющими органами всех уровней.
Основной документ, который регламентирует деятельность американских государственных служащих, является Закон «О гражданской службе», а также Конституция. Кроме того, в практике деятельности управляющих органов приняты другие нормативные акты, инструкции и правила. Реформированием системы госуправления до 1979 г. занимался Институт гражданской службы. Данный орган был придуман для того, чтобы бороться с медлительностью, коррупцией, неэффективностью, излишней расточительностью управляющих органов, определять слабые места в системе администрирования, находить новые варианты решения различных проблем в целом по стране.
Но, чтобы облегчить работу, и соединить функции Института с другими подконтрольными ему органами, в конце 1978 г.Конгресс США принял Закон «О реформе гражданской службы». Это позволило разделить обязанности, которые ранее относились к ведению Института гражданской службы, между Бюро управления и Советом защиты системы заслуг. Одновременно был создан Федеральный совет, который занимался исключительно вопросами трудовых отношений.
Данные управленческие центры начали свою работу в сотрудничестве со специально образованной Комиссией по занятости. Данный орган занимается контролем за равными возможностями трудоустройства для всех граждан в США, в соответствии с соблюдением пунктов Закона «О гражданских правах».
В настоящее время юридический статус американских госслужащих регламентируется следующими основными документами:
1.Титул 5 Свода законов США.
2.Законы Пендлтона от 1883 г.:
•«О государственной службе»;
•«О гражданской службе».
3.Закон «О реформе гражданской службы», 1978 г.
4.Этический кодекс госслужбы.
Представленные документы послужили правовой базой для принятия современных нормативных актов и разработке положений о должностных обязанностях, применяемых на практике.Законы Пендлтона в США популярны до сих пор, так как они являются конкретными, указывают на открытость и доступностьконкурсных экзаменов для претендентов на госдолжности, независимо от их материального положения или общественного статуса.
Необходимо также отметить, что в США система управления госслужбой представлена тремя уровнями:
1.Высшие законодательные инстанции и органы контроля