Анализ финансово-экономической деятельности местного самоуправления

Введение

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей. Также они должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132), при наделении этих органов отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.[1] Главы 5 - 6 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ уточняют данное положение Конституции РФ. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Конституционное закрепление финансовых основ местного самоуправления подчеркивает важность рассматриваемой темы. Не случайно в Европейской хартии местное самоуправление самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.
В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Не всегда этот процесс идет поступательно в соответствии с вышеуказанными принципами и целями. Есть множество причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ. Некоторые, на мой взгляд, наиболее острые из них освещены в данном работе. Особое внимание уделено определению понятия финансовых основ местного самоуправления, процессу формирования и утверждения местного бюджета как основе эффективного функционирования местного самоуправления на примере ЗАТО Железногорск.


1.Понятие финансово-экономических
основ местного самоуправления


Финансово-экономические основы местного самоуправления - совокупность норм принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования.
В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 9) закреплены семь основных принципов, обеспечивающих финансовую самостоятельность местного самоуправления:
1)органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства и свободно ими распоряжаться;
2)финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным полномочиям;
3)часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов;
4)финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими;
5)защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления путем ввода процедуры финансового выравнивания;
6)предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов;
7)доступ органов местного самоуправления к национальному рынку ссудного капитала.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает следующее:
а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;
в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
г) финансовые системы, на которых основывается ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например в связи с необходимостью финансировать выборы;
д) должна предусматриваться защита более слабых в финансовом отношении муниципальных образований, в связи с чем требуются процедуры финансового выравнивания или эквивалентные меры, направленные на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования и расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Основным принципом является принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип означает:
- o право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- o наличие собственных источников доходов местных бюджетов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- o право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств местных бюджетов;
- o законодательное закрепление регулирующих доходов местных бюджетов и полномочий по формированию доходов этих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством;
- o право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицита местного бюджета
- o недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по расходам местных бюджетов;
- o недопустимость компенсации за счет местного бюджета бюджетов других уровней в случаях потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
В соответствии со ст. 31.1 Бюджетного кодекса РФ и Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает:
- o определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- o установление и исполнение расходных обязательств;
- o формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
- o определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечивать выравнивание доходов городских округов и муниципальных районов, а органы местного самоуправления муниципальных районов в свою очередь - осуществлять те же функции в отношении поселений. Должны быть максимально сокращены встречные финансовые потоки.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления определяют также следующие три принципа:
1)достаточности ресурсов;
2)ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории;
3)инфраструктурной целостности.
Финансово-экономическая основа, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Однако при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием.
Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансовую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве страны.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:
o муниципалы 1ая собственность;
o местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;
- o имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины.
Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развитию финансово-экономической основы местного самоуправления

. В этих целях они в соответствии с законодательством:
- o регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
- o передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;
- o разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
- o регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
- o обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- o обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
- o компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;
- o участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.


2. Структура финансово-экономических основ

Одной из составляющих местных финансов является муниципальный бюджет.
Местные бюджеты характеризуются:
1.Широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;
2.Высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;
3.Гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.
Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам муниципальных образований относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов.
Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:
1.Наличием собственных источников доходов;
2.Правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
3.Правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);
4.Правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Также местный бюджет имеет доходную и расходную части. Согласно ст. 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. В Бюджетном кодексе РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).
К собственным доходам бюджетов относятся:
·налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;
·неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п.4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;
·безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:
·собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;
·отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;
·государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.
В статье 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов (сейчас исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы).
Согласно ст. 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен пятью видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
·доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
·не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
·доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
·платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
·доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
·штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
·государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.
Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.
Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п.
Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.
Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета. Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды - бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
Таким образом, можно сказать, что местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов