Теоретические основы изучения системы управления рисками

§ 1. Система управления рисками: цели, задачи, элементы, инструменты реализации
На современном этапе государственное регулирование внешнеэкономической (внешнеторговой) деятельностью предполагает использование классических инструментов и средств, к важнейшим из которых относится таможенный контроль во всех его формах, с применением всех необходимых мер, его обеспечивающих. Современным общепринятым механизмом эффективной организации таможенного контроля считается система управления рисками (далее – СУР). Эта система, как комплекс правил, нормативных правовых документов и мероприятий основывается, прежде всего, на эффективном использовании всех видов ресурсов таможенных органов для предотвращения любых нарушений законодательства, связанного с перемещением товаров, транспортных средств международной перевозки через таможенные границы государств и интеграционных образований. Заметим, что СУР в настоящее время активно применяется не только в таможенной контроле, но и в финансовом, в налоговом и в иных видах государственного контроля, а также в предпринимательской деятельности, в страховом и банковском деле. С учетом того, что особо актуальным применение СУР является для функционирования финансового рынка РФ, наиболее часто данная система регулируется законами, с ним связанными (Банковский кодекс РФ, требования к СУР Центрального депозитария, кредитных организаций, платежной системы и т.д.).
Само понятие «управление рисками», также как содержание такой категории как «риск», в последнее время все чаще являются объектом исследования теории управления, теории принятия решений, экономики и некоторых естественных наук. Непосредственно под «управлением рисками» понимается «воздействие на эти риски, которые приводят к изменению какой-либо одной или нескольких характеристик риска (влияют на их вероятность и возможные последствий). Соответственно, к методам управления риском можно отнести реагирование на риски, т.е. снижение либо распределение рисков. Безусловно, при этом, необходимо осуществлять как мониторинг, так и контроль уровня рисков в той или иной сфере деятельности. Говоря о необходимости разработки методов определения рисков и принятия мер по их избежанию в таможенном деле, назовем цели и задачи, которые более 15 лет назад были заявлены в Концепции системы управления рисками в таможенной службе РФ (далее – Концепция), утвержденной Приказом ГТК России от 26 сентября 2003 г. № 1069. Основная цель, которая была названа в Концепции, в полной мере согласовывалась с международными стандартами осуществления таможенного контроля, закрепленными в разделе 6 (стандарты 6.2-6.6.) Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур ((Киото 1973, ред. от 26.06. 1999 г.). Итак, Концепция принималась в целях совершенствования существующих процедур таможенного оформления товаров, направленных на формирование благоприятных условий по ускорению товарооборота через таможенную границу РФ, сокращение времени таможенного оформления и повышение эффективности таможенного контроля». При этом, полагаем важным остановиться на таких важных положениях, отмеченных в Концепции:
- разработка СУР связана со значительными изменениями во внешней торговле, возможностью применения современных информационных технологий и усложнением задач, возлагаемых государством на таможенную службу;
- система администрирования в таможенных органах России (четырехуровневая ФТС РФ, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты), объединенная в единую информационную сеть, позволяет выстроить эффективную систему управления рисками, основанную на международных стандартах, используемых в развитых государствах Европы (отмечено, что положительный результат применения в деятельности таможенных органов СУР подтверждает опыт работы таможенных органов зарубежных стран);
- основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (ред. от 26.06. 1999 г.).
Впервые в Концепции была закреплена цель созданной системы управления рисками, а именно: «современная система таможенного администрирования, обеспечивающая осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы Российской Федерации на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства», которые имеют устойчивый характер и связаны с уклонением от уплаты таможенных пошлин и налогов в значительных размерах, а также затрагивающих важные интересы государства».
На сегодняшний день цели использования таможенными органами СУР прямо перечислены в п. 3 ст.378 Таможенного кодекса ЕАЭС (далее – ТК ЕАЭС), а, именно:
1) обеспечение эффективности таможенного контроля;
2) сосредоточение внимания на областях риска с высоким уровнем и обеспечение эффективного использования ресурсов таможенных органов;
3) создание условий для ускорения и упрощения перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС, при условии, что по таким товарам не выявлена необходимость применения мер по минимизации рисков .
ТК ЕАЭС закрепил возможность установления дополнительных целей применения таможенными органами СУР, исходя из задач и функций, возложенных на них.
Полагаем, наиболее точно на данный момент цель использования СУР определена в ст. 312 Федерального закона Российской Федерации от 03.08.2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений отдельные нормативные правовые акты» (далее – ФЗ РФ № 289-ФЗ), согласно, которой СУР таможенными органами российской Федерации применяется «для реализации принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля исходя из необходимости достижения максимальной эффективности при минимальных затратах на осуществление таможенного контроля». При этом в п.7 ст. 214 ФЗ РФ № 289 СУР используется при выборе объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля.
Кроме того, таможенные органы вправе использовать СУР при проведении иных видов государственного контроля, возложенного на них международными договорами и актами, составляющими право Союза, и (или) законодательством государств-членов

. Наиболее наглядно, развитие данного положения таможенного законодательства можно продемонстрировать на примере межведомственного нормативного акта - приказов от 21 сентября 2016 года Министерство сельского хозяйства Российской Федерации № 283 и Министерство финансов Российской Федерации № 160н «Об утверждении Порядка разработки и реализации мер по управлению рисками, включающего в себя порядок сбора и анализа информации, в том числе предварительной информации, представляемой участниками внешнеэкономической деятельности в таможенные органы, а также стратегии и тактики применения системы управления рисками» (порядок применяется для обеспечения эффективного государственного ветеринарного контроля (надзора) в пунктах пропуска и местах осуществления таможенных операций)».
Более широко в Концепции определены задачи применения СУР. К ним, прежде всего, относится:
- создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР;
- разработка методик (программ) по выявлению рисков;
- определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;
- выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;
- оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;
- определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;
- разработка и применение методик оценки эффективности применяемых мер;
- разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;
- контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;
- оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;
- накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля.
Базовыми принципами СУР являются:
- принцип целевой направленности, который заключается в подчинении всех задач таможенной службы и способов их решения в целях обеспечения соблюдения законодательства о таможенном регулировании ЕАЭС и Российской Федерации как государства-члена ЕАЭС;
- принцип целостности, заключающийся в разработке и использовании на всех уровнях системы таможенных органов России, функциональных подсистем управления рисками как элементов единой системы таможенной службы Российской Федерации;
- принцип информационного единства, заключающийся в совместимости информационных источников и единых подходов к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации как по вертикали, так и по горизонтали;
- принцип законности, заключающийся в соответствии принимаемых мер по предотвращению или минимизации рисков действующему законодательству о таможенном регулировании ЕАЭС и Российской Федерации;
- принцип единства управления рисками, заключающийся в определении единых подходов к принятию управленческих решений по принимаемым мерам по предотвращению или минимизации рисков.
Основываясь на указанных принципах, СУР обеспечит организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе выборочности.
Основы правового регулирования проведения таможенного контроля и применения СУР в Евразийском экономическом союзе составляют, прежде всего, ТК ЕАЭС (Раздел 6 и глава 50 Раздела 7), Решения ЕЭК и национальное законодательство государств-членов ЕАЭС. В Российской Федерации к нормативно-правовым актам национального характера, регулирующим определение таможенной стоимости, можно также отнести и Федеральный закон РФ от 03.08.2018 № 289-ФЗ (глава 54), постановления Правительства РФ, Приказы Минфина и ФТС России, а также иные подзаконные нормативные акты.
Согласно п. 6 Концепции применения системы управления рисками, основными элементами данной системы являются:
- сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу;
- непосредственно, выявление и анализ рисков;
- разработка и реализация мер по управлению рисками;
- обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений.
Данные элементы в настоящее время можно дополнить тем, что в случае выявления риска проводится его оценка, которая осуществляется с использованием алгоритмов определения областей и индикаторов риска, разработанных с использованием математических, статистических и вероятностных методов анализа. В дальнейшем результат оценки риска является основой для разработки профиля риска.
Итак, таможенными органами используются такие основные инструменты СУР, как «профиль риска» и «индикаторы риска». В последние года при реализации СУР используется такой инструмент как «категорирование участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД)». Профили риска являются инструментом прямого указания сотрудникам таможенных органов РФ, которыми совершаются таможенные операции по выпуску товаров, мер по минимизации рисков и указывается порядок их применения. А индикаторы риска определяют основные показатели (критерии), что, в свою очередь, позволяет оценить текущий статус рисков, и, соответственно, проверить, в допустимых ли пределах он находятся, а также требуется ли привлечение дополнительных ресурсов для минимизации этих рисков. Категорирование участников ВЭД предполагает их распределение по группам в зависимости от уровня добропорядочности согласно установленным критериям оценки рисков. Т.е. при реализации СУР применяется субъектно-ориентированная модели, в которой используется дополнительный учет данных об уровне риска участников ВЭД для дифференцированного принятия мер по минимизации рисков, осуществляя анализ деятельности субъектов хозяйствования в целях актуализации присвоенного уровня риска