Система управления муниципальной собственностью: теоретический и нормативно-правовой аспект

Эффективное использование находящегося в собственности муниципального образования имущества повышает финансовую самостоятельность его бюджета и нацелено на последующее направление полученных доходов на различные социальные цели, а также на реализацию целого комплекса программ имущественного участия территории в поддержке социально значимых объектов. В связи с этим изучения правовых отношений в области управления муниципальной собственностью приобретает особое значение.
Собственность является объектом гражданских прав, а право собственности — базовым в гражданских правоотношениях, в связи с чем все отношения по поводу собственности регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) и в соответствии с ГК РФ федеральными законами.
Так, согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям.
Это единственное трактовка термина, которая содержится в нормативно-правовых актах. Тем не менее, базовым законодательным актом федерального уровня в сфере муниципального управления является закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не смотря на отсутствие трактовки понятия «муниципальная собственность».
Не менее интересно рассмотреть сущность понятия муниципальной собственности у различных авторов.
Так, Игнатов В. Г. под муниципальной собственностью понимает систему отношений по присвоению жителями муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения социально-экономического развития территории.
Согласно данной трактовки, проявление муниципальной собственности осуществляется в двух взаимосвязанных проявлениях:
- в качестве хозяйственно-имущественного (вещественного) комплекса. Муниципальная собственность обеспечивает территории конкретный набор товаров и услуг (например, транспортные услуги, дороги, имущественные комплексы). При этом в качестве ценности муниципальной собственности в данном аспекте выступают единицы тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее употреблении;
- в качестве экономического (стоимостного) комплекса. Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе его активного использования.
По мнению экономиста Шмелевой О. Г. под муниципальной собственностью понимается система ограничения доступа к имеющимся в территориально-локализованной системе ресурсам, санкционирующая взаимодействие экономических агентов с целью снижения неопределенности институциональной среды. Автор подчеркивает, что муниципальная собственность – объективная основа развития и реализации экономических интересов, которые выражаются в ее субъектом и объектном составе, характере формирования, характере соответствующих отношений.
Очевидно, что предлагаемое О. Г. Шмелевой определение понятия «муниципальная собственность» не является достаточно ясным. Интересно, что автор делает акцент не на тех правовых возможностях, которые предоставляет властному субъекту обладание ею, а на том, что это система ограничений, некое «бремя». Отчасти это согласуется с пониманием собственности как не только имущества, несущего выгоду своему обладателю, но и накладывающего на него разнообразные обязанности (к примеру, по содержанию собственности, уплате налогов и проч.).
Намного четче и яснее определение понятия «муниципальная собственность», предлагаемое М. С. Сюповой и Н. А. Бондаренко. По их мнению, муниципальная собственность — это особый вид публичной собственности, который представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления, либо их представителями и другими субъектами экономической деятельности в процессе реализации ими социально-экономических функций и обеспечения условий сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения основных потребностей местного населения.
Характерными особенностями муниципальной собственности, как указывают М. С. Сюпова и Н. А. Бондаренко, являются следующие особенности:
- муниципальная собственность не является государственной формой собственности;
- муниципальная собственность является разновидностью публичной (общественной) собственности;
- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
С учетом вышесказанного муниципальную собственность можно трактовать как вид публичной собственности, который представляет собой экономические отношения муниципального образования с другими субъектами экономической деятельности по поводу муниципального имущества в целях обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории.
В ст. 50 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано содержание и состав муниципальной собственности. Так, в состав муниципальной собственности входят:
- имущество с целью для решения вопросов местного значения;
- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
- имущество, необходимое для решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения

.
С целью конкретизации видов муниципального имущества в ст. 215 ГК РФ муниципальное имущество включает две относительно автономные части:
- имущество муниципальных предприятий и учреждений, закрепляемое на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;
- имущество муниципальной казны (рис. 1).
За муниципальными учреждениями и предприятиями имущество закрепляется соответственно на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.
2947035-1081Муниципальные предприятия, работающие на основе самоокупаемости и самофинансирования и приносящие доход в местный бюджет
00Муниципальные предприятия, работающие на основе самоокупаемости и самофинансирования и приносящие доход в местный бюджет
1410147201741Имущество муниципальных предприятий и учреждений
00Имущество муниципальных предприятий и учреждений
280120123711280120123711
26837131155709140358647294957583212Предприятия транспорта, ЖКХ, частично самофинансируемые и дотируемые из местного и (или) регионального бюджета
00Предприятия транспорта, ЖКХ, частично самофинансируемые и дотируемые из местного и (или) регионального бюджета
281030799695
2949575163222Муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, здравоохранения общественные организации, финансируемые из местного бюджета
00Муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, здравоохранения общественные организации, финансируемые из местного бюджета
left88251Муниципальное имущество
00Муниципальное имущество
279697269850
87512511952900
1409700187474Имущество муниципальной казны
00Имущество муниципальной казны
280098564567279273062662294703511457Средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды
00Средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды
2675106112952946400153467Имущество органов местного самоуправления
00Имущество органов местного самоуправления
2787447139065
2948940100533Прочее движимое и недвижимое имущество
00Прочее движимое и недвижимое имущество
2787015107747
Рисунок 1 - Структура муниципального имущества
Необходимость такого деления определяется требованием установления ответственности муниципалитетов и созданных им юридических лиц по выполнению обязательств.
В ст. 49 № 131- ФЗ сказано, что муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления наряду с местными финансами, а также имущественными правами муниципальных образований. Таким образом сущность муниципальной собственности определяется грамотным ее использованием и управлением, поскольку она – есть одна из снов финансовой самостоятельности муниципального образования.
К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:
- обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);
- служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;
- основной субъект - население муниципального образования;
- является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;
- возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;
- использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:
- муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);
- покупка;
- дарение;
- строительство новых объектов;
- передача по судебному решению;
- захват бесхозных объектов;
- изъятие для муниципальных нужд и т.п.
При формировании экономических основ местного самоуправления учитываются следующие принципы:
- принцип необходимости определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;
- принцип достаточности ресурсов муниципального образования устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;
- принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);
- принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, так как закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);
- принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);
- принцип гибкости требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;
- принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);
- принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие.
В заключении представленной выше информации можно дать следующее определение муниципальной собственности - это социально-экономические отношения по поводу присвоения муниципальным образованием в лице своих органов и (или) созданных им организаций материальных благ, необходимых для решения вопросов местного значения в интересах населения соответствующей территории муниципального образования