Проблемы формирования и перспективы развития государственно-частного партнерства

В предыдущем разделе были освещены основные нормативно-правовые акты, регулирующие осуществление ГЧП в России. Таким образом, было установлено, что только на общегосударственном уровне насчитывается несколько десятков нормативных актов, непосредственно регулирующих вопросы ГЧП, среди которых также есть ряд нормативных документов относительно методик и процедур, связанных с реализацией ГЧП. Согласно этим документам, еще на этапе до подписания соглашения о ГЧП частном партнеру нужно пройти процедуры согласований.
В то же время, он не получает от государства необходимых гарантий выполнения с ее стороны обязательств. Согласно утвержденному порядку, сначала необходимо подписать контракт о ГЧП и начать его реализацию, а уже потом государство будет принимать решение о предоставлении финансовой поддержки, не соответствует базовой сущности ГЧП. Так, получая средства из государственного бюджета, частный партнер подпадает под:
жесткую, сложную и длительную процедуру закупок в соответствии с законодательством;
обременительное отчетности (ежеквартальное и ежегодное)
дополнительные проверки (количество которых не установлено).
Наряду с принятыми в 2018-2020 гг. нормативными актами, были разработаны некоторые законопроекты, а также ряд актов, имеющих плановый характер, которые предусматривают в себя мероприятия, направленные на совершенствование правовой базы государственно-частного партнерства и концессий. В частности, среди них: «Дорожная карта» по развитию инструментария ГЧП», утв. Правительством РФ 05.03.2018 N 1775п-П9, и разработанный в 2018 году проект федерального закона. Основная часть предложений по улучшению правового регулирования государственно-частного партнерства, сформулированных авторами данных актов, видятся правильными, не только с позиции юридической техники, но и с позиции логики организации законодательства о государственно-частном партнерстве и концессиях. И, невзирая на то, что в периоде 2018-2020 гг. так и не были в полной мере приняты изменения, остаются очень актуальными проблемы, которые были затронуты в предлагавшихся поправках.
Среди препятствий, остающихся на пути последующего развития государственно-частного партнерства, необходимо выделить:
1. Несоответствие порядка разработки решений о начале любых проектов, основанных на принципах ГЧП, проводимой Министерством финансов РФ политике по улучшению бюджетной дисциплины: в связи с тем, что в последние несколько лет Министерство финансов выдвигает жесткие требования, которые предъявляются к структуре бюджетных расходов дотационных регионов, а также к долговой политике субъектов РФ, имеющих просроченную задолженность, оказались ограниченны возможности более восьмидесяти процентов публично-правовых образований по независимой подготовке инвестиционной политики: например, для высокодотационных регионов Российской Федерации запрещено принятие таких расходных обязательств, которые не являются «первоочередными», а также повышение штатной численности сотрудников бюджетной сферы, что неизбежно, чаще всего, при создании или реконструкции объектов государственной собственности, а для субъектов Российской Федерации, имеющих проблемные задолженности, запрещается осуществление капитальных вложений без непосредственного согласования с Министерством финансов. В данных условиях государственно-частное партнерство преобразовалось в лазейку, дающую возможность регионам наращивать квази-долг, неконтролируемый центральным финансовым органом, и повышать расходные обязательства предстоящих периодов в обход таких требований, которые к ним выдвигаются договорами о предоставлении межбюджетных трансфертов. А это в полной мере противоречит политике, направленной на рост уровня бюджетной дисциплины.
2. На фоне рассмотренной выше проблемы, происходит появление еще одной проблемы: расходные обязательства субфедерального уровня, которые связаны с участием субъектов РФ и муниципалитетов в государственно-частном партнерстве и квази-ГЧП, в полной мере ни в каких регистрах не отражаются, иначе говоря, ни у Минэкономразвития, ни у Минфина нет полной информации о квази-долге

. Эта проблема не была решена ни Законом «О защите капвложений…», который в подпунктах 7 и 11 пункта 13 статьи 5 предусматривает учет только публичных обязательств, непосредственно вытекающих из Соглашений СПЗК в составе ГАС «Капиталовложения», ни законопроектом «О внесении изменений … в целях совершенствования механизмов государственно-частного партнерства». Отметим, что Минэкономразвития в середине 2020 года высказалось о необходимости сформировать реестр данных соглашений на основе ГАС «Управление». Такое предложение видится правильным, тем не менее, оно нуждается в последовательной доработке. В том числе, необходимо решение следующего вопроса: как именно необходимо учитывать обязательства, которые сопряжены с участием в квази-ГЧП публично-правовых образований. Вместе с тем, необходимо решение следующего вопроса: как именно необходимо учитывать прямые обязательства данных образований, которые сопряжены с выплатой эксплуатационных платежей и капитальных грантов, а также условные обязательства, которые возникают при непредвиденном росте публичных расходов, сопряженных с осуществлением проекта. Тем самым, улучшение качества учета обязательств, которые связаны с публичным участием в государственно-частном партнерстве, порождает риски для последующего развития этого института.
3. Планы по применению механизмов государственно-частного партнерства и концессий не были надлежащим образом отражены в паспортах основной части национальных проектов, невзирая на то, что в них было предусмотрено привлечение «внебюджетного финансирования». На субфедеральном и муниципальном уровне это создает ряд дополнительных сложностей – в связи с требованиями, выдвигаемыми в отношении получателей межбюджетных трансфертов, разрабатывая решение по поводу участия в ГЧП-проектах, им приходится концентрировать свое внимание, прежде всего, на проектах, которые обеспечивают достижение целей и задач федерального уровня, и на проектах, которые реализуются по направлениям, субсидируемым из вышестоящего бюджета. Важная проблема состоит в следующем: можно без существенных правовых последствий сократить федеральные субсидии, которые направляются на поддержку соответствующих программ и проектов регионального уровня, и нельзя оптимизировать обязательства регионов РФ по таким проектам, которые были приняты для достижения федеральных показателей, если реализация некоторых мероприятий регионального проекта либо программы осуществляется с использованием механизмов государственно-частного партнерства, частный партнер может требовать выплаты ему минимального гарантированного дохода, а также возмещения всех осуществленных им затрат. Тем самым, последствия потенциального снижения объемов финансирования национальных проектов должны быть определены на уровне законодательства о государственно-частном партнерстве и концессиях. Это необходимо для предоставления региональным и местным публичным партнерам правовых оснований (большой свободы действий) для пересмотра или прекращения некоторых проектов, которые не были поддержаны из вышестоящего бюджета в предполагаемом объеме.
4. Неразрешенным является вопрос, который касается целесообразности оставления запрета на участие в качестве частных партнеров тех организаций, которые контролируются публично-правовыми образованиями, институтами развития в ГЧП-проектах (пункт 2 статья 5 ФЗ о государственно-частном партнерстве). В условиях практической реализации нацпроектов через механизмы государственно-частного партнерства, к реализации проектов институты развития нужно привлекать как в качестве кредиторов, так и в качестве лиц, которые напрямую участвуют на стороне частного партнера