История и причины провала административной реформы

За последние несколько десятилетий большая часть из существующих ныне стран трансформировалась и декларировалась в качестве социально-ориентированных государств. На Западе этот процесс стал называться «государство всеобщего благосостояния». На фоне экономического роста XIX-XX вв. у стран действительно были экономические возможности для последовательного повышения уровня жизни своих граждан. Реализовывалось это при помощи принятия различных социальных программ, территориального развития, включения все большей численности граждан в экономическую систему и т.п. В обмен от граждан требовали политической лояльности.
После кризисной ситуации 1970-х гг. все поменялось. Для реформирования государственной структуры под решение современных задач и создания более эффективного государственного аппарата на Западе начали административные преобразования. После того, как распался СССР и во многом с ориентацией на Запад, реформирование государственного управления стало происходить и в России.
Собственно административные преобразования связаны с совершенствованием бюрократического аппарата и снижением бюджетных расходов на его содержание. Кроме того, должно повышаться качество деятельности чиновников, нарабатываться принципы бюрократической этики и морали. В результате, приходит большая открытость в сфере механизмов принятия решений, уходит избыточное государственное регулирование, исключаются дублирующие функции и др.
Основное открытие в неоэкономике связано с выделением следующих форм управленческой деятельности: аврально-опытная, рутинная и проектная:
«Тушение пожара». Аврально-опытная деятельность (далее – АОД) представляет собой реактивную деятельность, связанную с индивидуальным, пришедшим извне запросом, в результате обработки которого у исполнителя появляется опыт решения подобной задачи.
«Рутина». Рутинная работа выполняется на основании четко и однозначно прописанных должностных полномочий, включает в себя отдельные операции, являющиеся нормируемыми по времени и иным количественным критериям, поддается формализованному контролю.
Создание нового. Проектная деятельность – это деятельность, связанная с созданием новой или улучшением имеющейся рутины. Заметим, что для каждой деятельности в управлении есть собственное место. Оно четко выделяется и обособляется для лучшего контроля над функционированием всей системы.
В государственном управлении в качестве сложно организованной социальной системы, где постоянно находятся различные запросы, преобладает аврально-опытная работа. И хотя какое-то число АОДа просто неизбежно и в краткосрочном плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД разрушительно влияет на государственное управление. В предельной ситуации речь идет о том, что на данном этапе имеет название «ручное управление», когда без личных решений или вмешательства ключевых лиц не будет реализовано практически ничего.
Отечественные административные преобразования ученые делят на разные периоды, и начало реформ относится к 1990-м гг., когда нужен был переход от советского устройства к новой форме. Но первые проекты реформирования сформировали только в конце 90-х гг. Некоторые идеи отражались в президентском Послании 1997 г. Весной 1998 г. в стране был подготовлен проект Концепции административной реформы. Но на совещании по его обсуждению в президентской администрации приняли решение отложить его осуществления до 2000 г. – до новых выборов.
Однако и после проведения выборов новая власть взяла за основу укрепление властной вертикали, формирование федерального округа и введение института полномочных представителей и т.п. 2003–2005 гг. – это наиболее радикальный этап в административных реформах. Стоит отметить, что президент В.В. Путин поставил осуществление административной реформы вместе с удвоением ВВП в группу приоритетных шагов в своей предвыборной кампании. Основное заимствование отечественной административной реформы - это трехчастная система исполнительной власти (как в Англии).
На основании Указа Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в группе органов исполнительной власти были представлены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства

.
Эту система задумывалась как созданная на равноправном и полуавтономном взаимодействии совокупность равнопоставленных государственных органов. Представленный Указ утвердил новую систему и структуру органов исполнительной власти, были прописано определённое количество заместителей министра, уменьшена численность департаментов в министерствах, так в стране уменьшили число чиновников, ведомства должны были разработать Положения с взятыми на себя полномочиями. Но после этих преобразований в государственном управлении произошел откат назад. В российских министерствах не было иных способов деятельности, кроме как в рамках старой иерархической системы.
В 2007 году нарушили задуманную структуру органов исполнительной власти за счет создания следующих комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Д. Медведева, осуществили максимальное количество преобразований: к примеру, в стране упразднили некоторые агентства, а их полномочия получили профильные министерства. По факту, всего за 4 года административные преобразования отошли назад, и была зафиксирована сложившаяся на то время структура органов исполнительной власти.
С 2007 года о реформировании, казалось бы, все позабыли. И только резкое снижение цен на нефтепродукты в 2014 году, разговоры о необходимости расходов Резервного фонда, реформирования пенсионной системы, бюджетный кризис – привели государственную власть к повышению эффективности управления. Цель новых преобразований в системе государственного управления стал переход от ручного менеджмента к проектной деятельности через центр управления реформами и осуществления ключевых проектов.
На данном этапе в этом направлении действует Указ Президента России от 30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам», находится в силе Постановление Правительства «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ». В этих актах определяется формат организации проектной деятельности, определяющий организационную структуру системы управления проектной деятельностью, ступени инициирования, подготовки, осуществления, мониторинга и завершения основных проектов. Органы государственной власти на региональном уровне должны организовывать проектную деятельность в субъектах. Проектный офис также формируется и на уровне муниципалитетов. При этом функционал федерального проектного офиса реализуется Департаментом проектной деятельности при Правительстве РФ.
Преобразования осуществляются под «патронажем» главы государства. Политически это верный ход. Но стоит отметить следующий противоречивый момент: ведь если главной целью преобразований является устранение ручного управления деятельностью правительства через президентские указания, то почему председателем Совета является президент, а его заместителем премьер-министр. Так, методологически данный механизм - тупиковый.
Есть спорные моменты и в работе системы проектного менеджмента. Не очень ясна рамка взаимодействия с уже выстроенной вертикалью власти и в том, что связано с распределением полномочий и ответственности, а также дальнейшими бюджетными взаимоотношениями. По итогу, основной отрицательной стороной в этой системе является рост управленческого хаоса и аврально-опытной деятельности. Если рассматривать момент «повышения эффективности министерств по KPI», то в сравнении с предыдущими преобразованиями, предполагавшими глубокие и коренные изменения, он является очень слабым. У министерств различные цели, полномочия, бюджет. Также между министерствами всегда проходит ведомственная борьба, влияющая на любой количественный расклад.
Таким образом, вопросы о неэффективном государственном управлении и скорейшем реформировании, затрагиваются давно в научных кругах