Виды оценки эффективности использования бюджетных средств на оказание государственных и муниципальных услуг

Переход к составлению и исполнению региональных бюджетов на основе государственных программ обусловливает необходимость проведения оценки эффективности расходов в рамках программного подхода. В статье рассмотрены определение понятия эффективности бюджетных расходов в федеральной нормативной правовой базе, а также методологические­ подходы к проведению оценки эффективности бюджетных расходов. Предложено обобщающее определение понятия эффективности расходов, как оно понимается в федеральном законодательстве, и на его основе — методика оценки эффективности бюджетных расходов в рамках государственных программ. Эта методика, вотличие от методологических подходов, представленных в федеральной нормативной правовой базе, позволяет оценивать государственные программы в динамике за весь период их реализации.
К ключевых задачам бюджетной реформы относится повышение эффективности бюджетных расходов, а так же результативность деятельности органов власти. В период замедления роста экономики и сокращения доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, данная реформа играет очень важную роль. Это задача ещё была создана в концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, одобренной Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 года. Это постановление стало основанием для бюджетной реформы и поспособствовало переходу от «управления затратами» к «управлению результатом».
С учетом этой этой концепции, формирование бюджета основывается на четко установленных целях и планируемых результатов государственной (муниципальной) политики. Бюджетные расходы должны быть привязаны к какому-то конкретному результату деятельности соответствующего уровня власти. Таким образом, трактовка понятия эффективности бюджетных расходов, которое прежде понималось как своевременное и полное расходование средств в соответствии с бюджетной росписью, изменилась. Эффективность бюджетных расходов стала одним из важнейших показателей бюджетной политики.
В секторе государственного управления РФ понятия эффективности и результативности использования бюджетных средств, равно как и понятия непосредственных и конечных результатов, получили распространение в середине 2000-х годов в результате реализации нескольких международных проектов по мониторингу и оценке эффективности общественных финансов, а также с началом осуществления бюджетной и административной реформ.
1. Понятие эффективности расходов в федеральном законодательстве
На текущий момент в законодательстве отсутствует однозначное определение понятия «эффективности бюджетных расходов». В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 принцип эффективности бюджета состоит в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Очевидно, что экономность и результативность тесно взаимосвязаны и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. По сути, они лишь выражают различные стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она, в свою очередь, приводит к должной результативности. При этом следует отметить, что данное в статье 34 Бюджетного кодекса РФ определение результативности отличается от принятого в научной литературе. Согласно данному выше определению под результативностью понимается достижение наилучшего, а не запланированного результата.
Втеории экономики общественного сектора под эффективностью понимается соотношение достигнутых результатов и объемов затраченных ресурсов. При этом под ресурсами понимается не только финансовая составляющая, но и трудовые, административные и прочие ресурсы. На основе этого можно сделать вывод, что при бюджетировании, ориентированном на результат, эффективность бюджетных расходов определяется сопоставлением достигнутых результатов деятельности и затраченных бюджетных средств.
Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов подразумевает оценку не только финансовых средств, но и достигнутых результатов, то есть результативность. Следовательно, для проведения оценки эффективности бюджетных расходов необходимо определить показатели результативности по каждому направлению расходования бюджетных средств субъектом РФ.
Определение понятия эффективности бюджетных средств можно найти, например, в стандарте финансового контроля Счетной палаты РФ — СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»2. Согласно этому документу эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение. В СФК 104 результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности.
Всоответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных Минэкономразвития РФ3, оценка эффективности государственной программы производится с учетом:
•оценки степени достижения целей и решения задач государственной программы и входящих в нее подпрограмм;
•оценки степени реализации основных мероприятий, программ и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации;
•оценки степени соответствия запланированному уровню затрат;
•оценки эффективности использования средств федерального бюджета.
Вданном документе устанавливается необходимость учитывать степень достижения целей и решения задач государственной программы ивходящих в нее подпрограмм.
Таким образом, если обобщить определения, представленные в федеральной нормативной правовой базе, то под эффективностью бюджетных расходов будет пониматься соотношение между степенью достижения запланированных результатов и затраченными ресурсами.
2

. Основные методы проведения оценки эффективности бюджетных расходов
В рамках теории общественного сектора можно выделить четыре основных метода оценки эффективности бюджетных расходов
Анализ издержек и выгод (cost—benefit analysis, CBA).
Анализ издержек и полезности (cost—utility analysis, CUA).
Анализ издержек и результативности (cost—effectiveness analysis,CEA).
Анализ издержек и взвешенной результативности (weighted cost—effectiveness analysis, WCEA).
При проведении оценки на основе этих методов можно сравнивать между собой различные программы или мероприятия с точки зрения эффективности. Данные методы используются преимущественно на этапе планирования, принятия решений о проведении того или иного мероприятия, утверждения программы, однако могут быть применены и для сравнения эффективности уже осуществленных расходов. Наиболее распространенным методом оценки эффективности бюджетных расходов является анализ издержек и выгод. Остальные три метода целесообразно использовать, когда полученные результаты не представляется возможным выразить в деньгах. Основные различия этих методов заключаются в особенностях количественного определения результата и, соответственно, в расчете самого значения эффективности расходов. Каждый из этих методов имеет свои преимущества и ограничения по применению. Тем не менее, эти методы хорошо себя зарекомендовали и широко используются. Однако данное в федеральном законодательстве определение эффективности расходов как отношения степени достижения результата к объемам потраченных на это бюджетных средств означает выбор анализа издержек и результативности в качестве метода проведения оценки.
3. Программно-целевой подход к проведению оценки
эффективности бюджетных расходов
Поскольку на текущий момент переход субъектов РФ на программный формат бюджета завершен, то необходимо обозначить основные особенности программного бюджетирования, влияющие на проведение оценки эффективности бюджетных расходов. Основное отличие программной формы бюджета от традиционной заключается в необходимости увязывать бюджетные расходы с результатами деятельности органов власти, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. Составление и исполнение региональных бюджетов с программной структурой расходов повышает прозрачность бюджетного процесса. За каждым направлением расходования бюджетных средств закреплена задача, для решения которой предназначены данные средства. Также закрепляется перечень целевых индикаторов и показателей решения этой задачи. Результатом по каждому направлению расходования средств станет достижение целевыми индикаторами и показателями запланированных значений. В рамках программного бюджетирования оценка эффективности расходования бюджетных средств осуществляется на основе сопоставления плановых и фактических целевых показателей программы в целом и по конкретным мероприятиям. При оценке эффективности государственных программ учитывается их социальная эффективность или результативность. Однако остается открытым вопрос, какую часть расходов можно считать эффективной в случае достижения плановых значений целевых показателей и индикаторов. В качестве критерия используется значение уровня достижения целевого показателя, закрепленного за конкретным мероприятием или направлением расходов и чаще всего определяемого в процентном выражении или в долях [Мильчаков, 2014. С. 81—93]. Данный подход применяется для оценки социальной эффективности расходов.
Поскольку переход на программный формат бюджета на федеральном уровне произошел на несколько лет раньше, то на федеральном уровне разработана соответствующая методология оценки эффективности бюджетных расходов с использованием программного подхода. Министерством экономического развития подготовлены и утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ РФ4. Согласно этому документу одним из принципов формирования государственных программ является обязанность проведения регулярной оценки результативности и эффективности их реализации, оценки вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ