Система государственного и муниципального управления при Екатерине II

Важная специфика эпохи Екатерины II (1762-1796) состоит в том, что императрица пришла к власти путем государственного переворота. И соответственно, при реформировании государственной системы ей необходимо было учитывать собственное, поначалу достаточно шаткое, положение и не вызывать чрезмерного недовольства дворянства. Императрица была поставлена перед выбором либо продолжения относительно либеральной линии Петра III с его Манифестом о вольности дворянства, либо усиления государственного аппарата принуждения по примеру Петра I. В конечном итоге Екатерина выбрала своеобразный синтез между этими двумя направлениями, сохраняя дарованные дворянству вольности, но одновременно активно вовлекая его в систему управления страной. В этот период стало быстро увеличиваться число чиновников, основную массу которых составляли именно дворяне.
Перед екатерининской Россией вставало два основных управленческих вопроса – необходимо было реформировать устаревающую коллегиальную систему в центральном аппарате власти и модернизировать архаичное и коррумпированное управление на местах. Коллегии при Екатерине так и не были преобразованы в министерства с их четким принципом единоначалия. Эта необходимая реформа была проведена уже Александром I. Однако определенные меры по реорганизации центрального управления были проведены и при Екатерине. В первую очередь это касается реформы Сената, который в 1763 году лишился законодательной инициативы и был поделен на шесть департаментов. Большое число войн, ведущихся Российской империей и рост бюрократического аппарата привели к острой необходимости реформировать, в первую очередь, управление финансами. Для этого Екатерина попыталась реформировать Камер-коллегию, заведовавшую финансами. Указом от 30 марта 1764 года полномочия Камер-коллегии в области сбора налогов были расширены, на нее была возложена функция контроля и учета доходной части бюджета. После того, как в 1765 году Камер-коллегию возглавил А. П. Мельгунов, была сделана попытка на ее основе разрабатывать долговременные финансовые программы . Однако на деле у данного органа не было ресурсов для подобных горизонтов планирования. Как и многие другие планы Екатерины по модернизации страны реформа финансовой системы натолкнулась на суровую действительность и неэффективность коллегиальной системы правления. Поэтому уже с 1764 года по поручению императрицы генерал-прокурор Сената А. А. Вяземский стал наблюдать за состоянием государственных финансов. Фактически в условиях неспособности Камер-коллегии решать поставленные задачи, основное управление финансами империи перетекло к Экспедиции о государственных доходах под управлением Вяземского. А в 1780 году Камер-коллегию окончательно ликвидировали. То есть в управлении финансами возобладал актуальный принцип единоначалия, хотя полноценного министерства финансов создано не было.
Однако самой важной и известной управленческой реформой Екатерины стала реформа административного управления. Настоятельная необходимость ее проведения стала ясна императрице уже в 1763 году во время поездки по стране. В этом году были приняты штаты государственного аппарата с планируемой численностью чиновников в 16504 человека. Закреплялся принцип службы чиновников всех уровней за жалованье, вводилась пенсия после 35 лет службы, был введен единый формуляр послужного списка чиновников

. Однако в этот момент у государства не было достаточных средств, чтобы укомплектовать весь заявленный штат чиновниками на жалованье. Поэтому в полной мере штаты не были укомплектованы.
Также Екатерина начала подготовку к губернской реформе. За 1764-65 годы были законодательно уточнены полномочия и обязанности губернаторов, которые получили право непосредственного обращения к императору, хотя и оставались подотчетными Сенату. В апреле 1764 года губернаторы стали прямо называться «хозяевами губернии», управляющими всеми ее чиновниками. Соответственно губернаторы стали в полной мере ответственны за сбор налогов, обеспечение порядка, судопроизводство, учет статистики и благоустройство губернии. Одновременно были произведены шаги по определенной унификации управления отдельными областями империи. В 1763 году был ликвидирован Сибирский приказ, и Сибирская губерния была подчинена Сенату на общих основаниях. В 1764 году было полностью уничтожено гетманство на Украине, которая также превратилась в губернию.
Следующий период ознаменовался созывом Уложенной комиссии, которая должна была составить новый единый свод государственных законов. Однако этот шаг, наиболее ярко характеризующий Екатерину, как правительницу, стремившуюся реализовать идеалы Просвещения, окончился ничем. На деле оказалось, что депутации от разных сословий преследуют в основном собственные интересы, а не интересы государства в целом. Абсолютное меньшинство депутатов задумывалось о решении проблемы крепостничества. Напротив, горожане и купечество сами стремились получить возможность покупки крепостных. Именно после бесплодной и закончившейся в декабре 1768 года работы комиссии, Екатерина окончательно пришла к мысли, что реформы в России нужно проводить постепенно, а к отмене крепостного права страна пока не готова.
Дальнейшее совершенствование государственного управление произошло уже после подавления кровавого Пугачевского восстания 1773-1775 годов. Во время восстания императрица еще раз убедилась, насколько консервативно настроена и далека от идей Просвещения подавляющая часть населения страны, причем как дворянство, так и прочие сословия. Однако одновременно стала ясна полная некомпетентность и коррумпированность местных властей. К тому же дворянство, напуганное бунтом, сплотилось вокруг императрицы, что ослабило его оппозиционную реформам часть. Итогом стало издание в 1775 году «Учреждения о губерниях». Главными задачами реформы Екатерина провозгласила разделение судебной и административной власти, определение точных компетенций каждого административного органа и новый принцип территориального разделения страны. Согласно «Учреждению о губерниях», страна было поделена на губернии, нарезанные по демографическому принципу, то есть исходя из равной численности населения, без учета территориальных и национальных особенностей. Предусматривалось приблизительное население каждой губернии в 300-400 тысяч ревизских душ, с разделением губернии на уезды в 20-30 тысяч душ. Таким образом, вместо старого трехзвенного разделения «губерния-провинция-уезд» было введено двухзвенное «губерния-уезд», при увеличении числа губерний. Одновременно было упразднено большинство коллегий за исключением Военной, Морской и Иностранных дел. Функции упраздненных коллегий были переданы в губернии, то есть была произведена децентрализация власти.
«Учреждение о губерниях» обозначало, что вся полнота власти в губерниях принадлежит губернским правлениям, во главе которых ставились сразу два начальника – наместник или генерал-губернатор и собственно губернатор