III и IV Государственные думы и царская власть: проблемы взаимоотношений

До начала ХХ в. российское самодержавие представляло собой монарха, обладавшего монополией на законодательную и политическую власть, и подчиненный ему обширный бюрократический аппарат. Тем не менее, уже в XVIII в. в Россию начали проникать либеральные идеи, основанные на разделении властей и конституционном гаранте законного правления. Модернизация политического строя государства началась благодаря революции 1905-1907 гг. В критических для самодержавия условиях была создана Государственная Дума, наделенная, однако, лишь совещательной функцией.
Законопроекты должны были рассматриваться и в Думе, и в Государственном Совете, после чего свои заключения они отправляли на утверждение императору. Разумеется, что император мог и не принять законопроект даже при согласии Думы и Совета. Кроме того, закон о выборах в Думу не позволял избираться широким слоям населения: женщинам, солдатам, студентам, лицам младше 25 и жителям окраин империи.
Подобные ограничения не успокоили революцию и Николаю II пришлось подписать Манифест 17 октября 1905 г., который даровал населению империи гражданские свободы. Также в них обещалось расширить круг лиц, наделяемых избирательными правами. Изменения в работе Государственной Думы привели и к изменениям в Основных законах империи. Теперь Совет и Дума разделяли законодательную власть с монархом. Выборы в I Думу состоялись весной 1906 г., две трети мест получила Конституционно-демократическая партия (кадеты) – левые либералы. И в целом Дума представляла собой оппозицию правительству. Между царем и Думой началась конфронтация и уже в июле Николай II распустил ее.
В начале 1907 г. прошли выборы во II Думу. Кадеты потеряли свое преимуществу, но правительство только проиграло от этого – большинство мест заняли социалисты-революционеры (эсеры) и социал-демократы. В начале лета Дума была распущена. Это привело императора к намерению избавиться от влияния Думы и 3 июня 1907 г. он создал Новое Положение о выборах в Думу. Разумеется, что без согласия самой Думы и Государственного Совета он не имел права этого делать. Потому это является государственным переворотом, получившем в истории название – Третьеиюньская монархия.
Сохраняя принципы построения прежней избирательной системы, в нее были внесены существенные перемены. Прежде всего, общее число депутатов Думы сократилось с 524 до 442. Единую прежде городскую курию поделили на два разряда, в первый вошли владельцы крупной недвижимости. Несмотря на то, что их было в десятки раз меньше, чем остальных горожан-избирателей, они получили право выдвигать больше выборщиков, чем второй разряд. Другим важным изменением в избирательном законе стало перераспределение пропорций между куриями.
Землевладельцы увеличили свое представительство в полтора раза и получили почти абсолютное большинство в собраниях выборщиков, число выборщиков-крестьян было уменьшено более чем в два раза. Но, пожалуй, больше всего потеряли национальные окраины империи, где выборы проводились по особым правилам. В целом же представительство окраинных губерний сократилось со 105 до 32 депутатов.
В целом, новый избирательный закон еще более подчеркнул ставку власти на имущественный ценз и сословность при выборах народных представителей. Несмотря на то, что с участниками волостных сходов и собраний рабочих в России насчитывалось около 3,5 млн. избирателей, две трети всех депутатов новой Думы избирались крупными собственниками. Таких избирателей на всю империю было 179,9 тыс. человек, а политическое лицо Думы определяли голоса 16 тыс. помещиков.
Наилучшей характеристикой нового избирательного закона служит признание его автора С. Е. Крыжановского: «главная задача времени была создать Думу уравновешенную и государственную, а для этого приходилось вылавливать из современного общества чуть ли не по крупинке тех немногих лиц и начала, которые были способны к этому делу. Вместе с тем и неимущие, и интеллигенты, и рабочие не лишены были возможности отвести в Думе душу».
Только такая, умеренная, цензовая Дума могла найти общий язык с правительством Столыпина, нацеленном на проведение ряда серьезных реформ. Объяснение этому надо искать в особенностях массового политического сознания в империи. В России крупные собственники, на кого так надеялась власть, входили в основном во фракции октябристов, кадетов и прогрессистов, выступавшие против неограниченного самодержавия и критически относившиеся к деятельности правительства.
Безоговорочная опора царизма — правые и крайне правые — состояла в основном из священников, мелких помещиков и некоторого числа собственников — крестьян. Позиция собственников свидетельствовала об определенной неустойчивости политической системы России в целом, никакая реформа избирательной системы или давление на выборах не могли изменить этой ситуации.
В отличие от первых двух созывов, политическая конфигурация третьей и четвертой Дум оказалась абсолютно иной. В результате выборов в третью Думу большинство — 154 депутатских мандатов — оказалось у партии «Союз 17 октября». За этим успехом стояла поддержка кабинета Столыпина и сдвиг массового сознания в стране вправо, наметившийся еще на выборах во II Думу.
Распределение депутатов по фракциям в первую сессию не было окончательным. Постепенно уменьшалось число октябристов, несколько вырос состав прогрессивной группы. Однако наиболее существенные изменения произошли среди фракций. Уже в ходе работы Думы появились три новых группы депутатов: национальная (путем объединения националистов и умеренно правых), беспартийных, а также правых октябристов. Но состав Думы не отражал в полной мере политические симпатии страны из-за особенностей избирательного закона, демонстрировавшего опасную тенденцию: ресурсы избирательного закона 3 июня 1907 г. исчерпаны, его положения начинают сильно контрастировать с действительностью.
Благодаря «активному участию» администрации и избирательному закону «народные избранники» отражали не столько взгляды и настроения избирателя, сколько виды правительства без реформ. «Дума от власти» неизбежно отрывалась от избирателей, от реальных нужд и чаяний страны. Самое опасное было, пожалуй, в том, что этого процесса самодержавие не желало замечать, стремилось игнорировать его.
Особенность третьей Думы — наличие в ней крупных проправительственных фракций октябристов и националистов. Таким образом, кабинету Столыпина было обеспечено относительно устойчивое думское большинство, в целом согласное с его программой. Единственным постоянным и работоспособным большинством, нацеленным на тесное сотрудничество с правительством, было октябристско-умеренно правое большинство

. Оно и стало плодом нового избирательного закона, а вместе с тем одной из основных конструкций третьеиюньской политической системы.
В четвертой Думе все оказалось иначе. Правительство В.Н. Коковцова, сменившего П. А. Столыпина, не имело никакой программы преобразований и, соответственно, не испытывало большой потребности в устойчивом большинстве в Думе. В ответ среди депутатов и фракций быстро созрело недовольство кабинетом, не направляющим, по мнению народных избранников, должных усилий на сотрудничество с нижней палатой.
Вопрос о создании в Думе в условиях ее значительного политического дробления и усилившейся поляризации «рабочего большинства» был главным в конце 1912 — первой половине 1914 г. Без заинтересованности власти переговоры октябристов и националистов о союзе шли долго и трудно. Какое-то подобие их проправительственного объединения появилось лишь к началу 1914 г., после раскола у октябристов (левая часть фракции не приветствовала эту идею).
Однако Дума, распущенная в декабре на рождественские каникулы, собралась только 14 января 1914 г., когда до отставки Коковцова оставалось всего две недели. Понятно, что он не успел воспользоваться плодами своих переговоров. В Думе же после этого воцарилась атмосфера апатии и упадка. Сами депутаты так описывали ситуацию: «Сплетничают, недовольны, раскалываются. Никто не верит в будущее. Одним словом, нудно, серо и скверно. Около сотни депутатов взяли отпуска еще на 2—4 недели. Многие хотят уходить».
Тем не менее, кабинет П. А. Столыпина в союзе с думским большинством сумел провести ряд важных для России реформ. За пять лет своего существования III Дума из 2,5 тыс. законопроектов, внесенных в нее правительством, рассмотрела 2380 и одобрила 2197. Конечно, подавляющее большинство из более чем 2 тыс. законов относилось к так называемой «законодательной вермишели», т. е. народному представительству в силу особенностей функционирования государственного механизма приходилось рассматривать законопроекты, например, о создании отдельных мелких должностей.
Подобные «законы» обычно рассматривались в конце сессии и принимались большими пачками, десятками, а иногда и сотнями за одно заседание. На утверждение одного такого законопроекта приходилась минута—полторы. Но помимо «вермишели» III Дума и Государственный Совет одобрили серьезные и важные для жизни страны решения. В частности, III Дума 14 июня 1910 г. приняла закон о крестьянском землевладении, разрушающий общину; 29 мая 1911 г. — правила о землеустройстве; 15 июня 1912 г. — о местном суде; 23 июня 1912 г. — о страховании рабочих.
Важное достижение III Думы — это нормализация бюджетного процесса. Наконец-то Россия получила утверждаемую по закону роспись доходов и расходов, пусть и не совсем в срок. И в дальнейшем рассмотрение росписи затягивалось в Думе как минимум до весны. Наиболее сильно оказались изменены итоговые цифры бюджета 1908 г.: его общие доходы были увеличены Думой на 74 млн., а расходы — на 65,9 млн.
В дальнейшем вмешательство Думы в распределение средств по статьям бюджета не превышало, как правило, нескольких десятков миллионов рублей, что при общем размере росписи, превышавшей 2,5 млрд., выглядело не существенным. Однако конечные цифры не отражают действительный колоссальный объем работы над бюджетом в Думе: перераспределение средств по отдельным статьям носило куда больший размер, чем несколько процентов.
Список достижений Третьей Думы можно продолжить, но и в таком виде он показывает, что этот созыв народного представительства существовал не зря. С другой стороны, перечень успехов демонстрирует ограниченность реформаторского потенциала третьеиюньской политической системы. Так и не превратился в законы пакет законопроектов, касавшийся свободы совести, не прошла местная реформа, призванная лишить помещика монополии на власть. Справедливости ради, нужно заметить, что в этом нет вины Государственной Думы: большинство законопроектов было возвращено Государственным Советом, а в отдельных случаях на страже «правого дела» оказывался царь. Легко через обе палаты прошла лишь националистическая часть столыпинской программы. В частности, это законы, касающиеся ликвидации финляндской автономии и выделения из состава Царства Польского Холмской губернии.
Однако эти акты не столько решали вопрос об унификации власти в империи, сколько обостряли национальные проблемы. Наличие многочисленных фильтров и противоречие интересов растущей буржуазной России и старого поместного дворянства все-таки сильно затрудняло законодательный процесс, а зачастую просто загоняло его в тупик. К концу существования III Думы было уже очевидно, что реформаторский потенциал третьеиюньской политической системы исчерпан, его хватило всего на несколько лет.
В сущности, концом реформаторских усилий правительства П. А. Столыпина оказался мартовский политический кризис 1911 г. Столкнувшись с отказом Государственного Совета поддержать правительственный законопроект о введении земства в западных губерниях, премьер пошел ва-банк. Он настоял перед Николаем II на проведении реформы по ст. 87 Основных законов и удалении главных инициаторов интриги против него из состава верхней палаты.
Несмотря на то, что П. А. Столыпин добился своего, большинство его коллег по кабинету не одобрило его действия в ходе кризиса. Роспуском палат на три дня он поссорился с Думой и со своей главной опорой там — октябристами. 14 марта А. И. Гучков в знак протеста оставил место председателя Думы, в рядах октябристов произошел раскол. Сторонники А. И. Гучкова встали в оппозицию премьеру, и его опорой осталась лишь часть самой большой когда-то фракции, а также националисты. Последняя фракция становилась главной опорой премьера, это означало, что о прежних задумках реформ следовало забыть. Столыпин одержал верх, но это была пиррова победа для его политического курса.
Сразу после объявления о войне 26 июля 1914 г. царь отозвал нижнюю палату с недавно начавшихся каникул на однодневную сессию. Власть не сумела воспользоваться перспективой единения с народными избранниками в новой обстановке, предпочитая видеть палату по преимуществу распущенной.
В отсутствие палат правительство действовало, в основном используя статью 87 Основных законов, при И. Л. Горемыкине по ней было принято без участия Думы и Государственного Совета 384 акта. Это была серьезная ошибка самодержавия, так как таким образом с Думы снималась всякая ответственность за происходящее и, наоборот, виноватым во всех неудачах оказывался в конечном итоге сам царь.
Следующая, трехдневная сессия состоялась 27—29 января 1915 г., она была созвана для принятия бюджета на 1915 г