Миграционная политика Федеративной Республики Германия

Германия сыграла важнейшую роль в решении миграционного кризиса, который охватил Европу в 2015-2017 годах. Сейчас кризис преодолен, но его причины не ликвидированы, а, значит, он может повториться. Именно поэтому обращение к миграционной политике Германии, в которой все более явное звучание приобретают новые тренды, способные предопределить миграционную политику всего Евросоюза, является столь своевременным. Заметим, что на миграционной политике Германии уже отразилась эпидемия короновируса: границы страны закрыты для мигрантов.
В нашем докладе мы рассмотрим отдельные аспекты реализации миграционной политики Германии.
Итак, стратегия миграционной политики разрабатывается федеральным министерством внутренних дел. Оно же координирует исполнение миграционного законодательства (этим занимается отдел «М»), отвечает за интеграцию беженцев и европейскую гармонизацию. В подчинении министерства внутренних дел находится федеральная полиция, в ведение отдела «М» которой входят вопросы миграции, беженцев, переселенцев. Отметим, что до 2005 года эти вопросы находились в ведении федеральной пограничной службы; в 2005 году она была переименована в федеральную полицию.
Непосредственное управление миграцией в ФРГ осуществляет федеральное ведомство по делам миграции и беженцев. Оно также находится в подчинении федерального Министерства внутренних дел. Штаб-квартира Федерального ведомства находится в Нюрнберге. Региональные представительства есть во всех землях. Всего Ведомство имеет 32 филиала (территориальные органы и пункты иммиграционного контроля). В компетенцию Ведомства входят следующие вопросы:
- предоставление политического убежища;
- защита беженцев;
- содействие в добровольном возвращении;
- прием еврейских иммигрантов;
- проведение тестов на гражданство;
- проведение научных исследований миграционных проблем.
Выдачей разрешения на проживание занимаются ведомства по делам иностранцев. Именно Ведомство является тем первым органом, в который мигранты обращаются после въезда на территорию ФРГ. Таким образом, Ведомство по делам иностранцев представляет собой административный орган, в компетенцию которого входит урегулирование дальнейшего пребывания иностранцев в стране. Этот же административный орган проводит консультации относительно курсов по интеграции. В целом же в компетенцию Ведомства по делам иностранцев входит:
- предоставление вида на жительство;
- разрешение на въезд студентов в страну;
- регистрация трудовых мигрантов;
- противодействие нелегальной миграции;
- организация депортации иностранцев, нарушивших миграционное законодательство ФРГ;
- оформление приглашений иностранным гражданам.
На уровне земель реализацией миграционной политики занимаются министерства внутренних дел земель, ведомства по делам миграции и беженцев, ведомства по делам иностранцев.
На уровне земель существуют также центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании беженцем. Это государственные учреждения, которые находятся в ведении правительства той или иной земли. Деятельность центров регулируется министерством внутренних дел и правительством земли. Кроме того, существуют Центры временного содержания, где также могут содержатся лица, ожидающие решения по ходатайству о признании беженцем, или лица, ожидающие судебного решения по жалобам.
Помимо названных институциональное обеспечение миграционной политики связано с деятельностью: министерства иностранных дел, федерального министерства труда и социальных вопросов, федеральной службы занятости, уполномоченного по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи, федерального уполномоченного по делам репатриантов, уполномоченного по делам мигрантов, беженцев и интеграции, Совета по вопросам репатриации. Также надо назвать трудовую инспекцию, так как ее деятельность связана с привлечением и использованием иностранной рабочей силы в стране.
Федеральное министерство иностранных дел осуществляет рассмотрение заявлений иностранных граждан на выдачу въездных виз. Федеральное министерство труда и социальных вопросов отвечает за интеграцию иностранных граждан, в том числе интеграцию и реинтеграцию временных иностранных работников в Германии, осуществляет мониторинг для определения профессий, сфер и регионов, в которых можно ожидать нехватки трудовых ресурсов.
Региональные службы занятости реализует государственные программы в области трудовой миграции.
Теперь обратимся к правовым основам реализации миграционной политики ФРГ.
Подчеркнем, что Германия является страной-участницей Евросоюза, следовательно, ее миграционная политика регулируется законодательством ЕС в сфере миграции.
Обратимся к правовым основам миграционной политики Европейского Союза:
1) учредительные договоры ЕС; например, Договор о ЕС от 1992 года гарантирует права мигрантов, так как постулирует уважение достоинства, свободы, демократии, равенства, соблюдение прав человека. Договор о функционировании Европейского Союза от 1957 года (в редакции от 2009 года) предусматривает развитие общей иммиграционной политики, которая стремится обеспечить … эффективное управление миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной иммиграции…».
2) другие нормативные правовые акты ЕС:
- кодексы (Шенгенский, действует с 2006 года; Визовый, действует с 2011 года);
- директивы:
Директива Совета Европейского Союза 2003 / 109 / ЕС о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе;
Директива Совета Европейского Союза 2003 / 86 / ЕС о праве на семейное воссоединение;
Директива Совета Европейского Союза 2004 / 38 / ЕС о статусе членов семьи гражданина Союза, которые являются гражданами третьих стран;
Директива об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы (от 25 мая 2009 года);
Директива об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран (от 18 июня 2009 года).
Директива 2011/ 95 / ЕС (август 2013 года) о беженцах.
- Дублинское соглашение (2013 год) – регламентирует отношения между странами ЕС при предоставлении убежища.
Собственно, законодательство ФРГ в сфере миграции представлено следующими основными нормативными правовыми актами:
1) Основной закон ФРГ (от 23 мая 1949 года)

. В главе 1 Основного закона утверждается неприкосновенность человеческого достоинства, права и свободы человека, в том числе права и свободы мигрантов, иностранцев, пребывающих на территории ФРГ. Статья 11 Основного закона регулирует внутреннюю миграцию: «1. Все немцы пользуются свободой передвижения по всей территории Федерации. 2. Это право может ограничиваться только законом и лишь в тех случаях, когда не имеется достаточных средств для существования, в результате чего для общества возникает особое обременение, или когда это необходимо для охраны молодежи от беспризорности, для борьбы с опасностью эпидемий или же для предотвращения уголовно наказуемых деяний». Статья 16 гарантирует право убежища в случае преследования по политическим мотивам. В этой же статье идет речь о том, что никто не может быть лишен немецкого гражданства ни в каком случае, кроме предусмотренного законом. При этом статья 25 Основного закона гласит: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории Федерации лиц».
2) Закон «О предоставлении убежища» (принят в 1982 году). Изначально принят как чисто процессуальный закон, который регламентировал правила и процедуру предоставления убежища. Однако упомянутой выше Директивой ЕС 2011/ 95 / ЕС в Закон были внесены изменения: в нем появились определение понятия «беженец» и определение вспомогательных форм защиты беженцев.
3) Закон «Об иммиграции», который вступил в силу 1 января 2005 года. Именно этот закон способствовал централизации миграционной политики; функции по реализации миграционной политики были переданы в ведение федерального ведомства по делам миграции и беженцев
4) Положение о найме иностранных граждан (или Закон «О занятости») (принят в 2013 году). Этот закон определили условия, при которых иностранцы могут быть допущены на рынок труда Германии.
5) Закон «Об эффективном исполнении принудительной депортации против иностранцев, которые обязаны покинуть страну» (принят 19 мая 2017 года). Этим законом вносились изменения в закон «О предоставлении убежища» и в закон «О пребывании, трудовой деятельности и интеграции граждан на территории Германии».
6) Закон «О воссоединении семей беженцев», согласно которому, начиная с августа 2018 года, ежемесячно в рамках воссоединения семей на территорию Германии смогли въехать не более оной тысячи человек. Отбор кандидатов на восстановление стал функцией Федерального административного ведомства.
7) Закон «О трудовой миграции квалифицированных специалистов» (вступил в силу 01.03.2020 года)
8) Закон «О пребывании, трудовой деятельности и интеграции граждан на территории Германии». В соответствие с этим нормативным правовым актом, высококвалифицированные специалисты могут сразу получить разрешение на постоянное проживание, а члены их семей, въезжающие на территорию страны, получили право на трудовую деятельность в ФРГ.
Насколько актуальной является для Германии сбалансированная, гармоничная и тщательно продуманная миграционная политика, отлично говорит статистика.
По данным последней переписи населения (от 2011 года), в ФРГ проживает 80,3 миллиона человек. К 2017 году население страны выросло на 3,1 % и составило 82,3 миллиона человек. При этом из 82,3 миллионов человек 9,7 миллионов составляют беженцы. При этом с 2011 по 2017 годы естественная убыль населения составила 1,2 миллиона человек (количество умерших минус количество рожденных). Общее сальдо миграции в этот же период значительно колебалось: в 2011 году 240 377 человек, в 2012 году – 352 174 человека, в 2013 году 433 385 человек, в 2014 году – 560 672 человека, в 2015 – 1 196 686 человек, в 2016 году – 496 090 человек, в 2017 году – 534 980 человек. Начиная с 2017 года количество мигрантов, въехавших на территорию Германии, падает. Та же тенденция касается и первичных прошений о предоставлении убежища. В 2015 году таких прошений было 544 тысячи, в 2016 году – 839 тысячи, в 2017 году – 222 тысячи, в 2018 году – 185 тысяч ходатайств.
Нужно учесть, что по состоянию на май 2018 года, почти 25% всех беженцев в Германии имело работу (то есть примерно 1,4 миллиона человек из числа прибывших в 2015-2017 году мигрантов).
В контексте миграции необходимо обратить внимание и на пополнение рынка труда Германии за счет выходцев из стран Восточной Европы, прежде всего – Польши и Румынии. Всего в 2018 году на территории ФРГ работало примерно 1,5 миллиона лиц – выходцев из стран Восточной и Южной Европы (из Польши – 422 тысячи человек, из Румынии – 349 тысяч человек).
Таким образом, количество занятых мигрантов можно оценить совокупно в 2,9 миллиона человек.
По данным исследователей, этих цифр недостаточно для рынка труда ФРГ. Некоторые эксперты указывают на то, что Германия нуждается в 260 тысячах трудовых мигрантов ежегодно. Причем эти цифры даны на период с 2020 по 2060 годы. Причина заинтересованности Германии в трудовых мигрантах – депопуляция, характерная для всех развитых западных стран, вызывающая острую нехватку рабочих рук. По другим подсчетам (которые не противоречат уже приведенным цифрам), «61% немецких работодателей уже сегодня испытывает нехватку квалифицированной рабочей силы. К 2030 г. работоспособное население Германии в возрасте от 20 до 65 лет сократится на 3,9 млн чел., а в 2060 — на 10,2 млн чел.». Немецкий рынок труда заинтересован не только в «высокотехнологичных», редких или дефицитных профессионалах. Он заинтересован в водителях, сантехниках, электриках, специалистах по кондиционированию, отоплению, в аптекарях и др. С целью привлечения новых трудовых мигрантов и был принят закон, который вступил в силу 1 марта 2020 года. Закон направлен на квалифицированных специалистов