Зарубежный опыт правового регулирования отношений контроля в сфере высшего образования

Обобщенный анализ источниковой базы позволяет условно выделить несколько моделей государственного контроля в сфере высшего образования в зарубежных странах с соответствующим нормативным закреплением его основ. При этом сразу же следует отметить, что на определение принципов влияет специфика правового регулирования определенного государства, принадлежность к правовой семье, традиции и приоритеты нормотворчества и правоприменения. Следует упомянуть о том, что с учетом специфики самого административного права в той или иной зарубежной стране, речь может идти о том, что основы государственного контроля в сфере высшего образования регламентируются нормами именно административного права, или конституционного права, составной частью которого является право государственного контроля. Тем не менее, в зарубежных странах можно выделить несколько моделей государственного контроля в сфере высшего образования.
Так, например, распространена позиция ученых-юристов о выделении моделей :
1) континентальной,
2) американской,
3) смешанной.
При этом континентальная модель предполагает наличие «сильного субъекта» контроля (как правило, правительственное учреждение). Данный субъект сочетает функции «вступительного и выходного контроля» с широкими принудительными полномочиями, со значительным спектром методов контроля, с широкой сферой реализации контрольных функций (почти «тотальное вмешательство»). Американская модель предполагает определенную автономию высших учебных заведений в решении «внутренних» вопросов функционирования и сосредоточения «внешнего» контроля (как правило, независимыми профессиональными ассоциациями) в итоговых результатах деятельности высших учебных заведений. А также автономию высших учебных учреждений во «внешнем оценивании» результатов деятельности с преобладанием превентивного назначения контроля. «Смешанная» модель контроля предполагает сочетание полномочий государственного органа и негосударственных учреждений («контролеров», «экспертов», «инспекторов»), при этом государство концентрирует контроль на финансировании высшего образования, эффективности использования бюджетных средств, соблюдении стратегических направлений развития высшего образования и так далее, а профессиональная общественность - на качестве деятельности, результатах подготовки выпускников, их соответствии потребностям рынка труда, рейтингу вузов и так далее.
При этом возможны случаи, когда контроллером при смешанной модели контроля может быть «автономная организация, которая создается по инициативе государства и им же финансируется».
В источниках встречаются и другие варианты выделения базовых моделей государственного контроля в сфере высшего образования в зарубежных странах:
1) в постсоветских государствах и странах Европы и США модели государственного контроля имеют акцент на специфике нормотворчества и сохранении определенных стандартов правового регулирования этих отношений на предыдущих исторических этапах развития;
2) «классическая» (сугубо государственная) модель государственного контроля;
3) государственно-общественная модель, которая предполагает сочетание контрольных полномочий государства и «частных лиц» (при этом возможно выделение нескольких подвидов этой модели в зависимости от доминирования субъекта контроля);
4) централизованная модель с концентрацией контрольных полномочий на уровне общегосударственных центральных органов власти и децентрализованная модель с разной степенью распределения контрольных полномочий между «центром» и органами государства «на местах».
Анализ имеющихся учебных, научных, нормативных источников свидетельствует, что вышеупомянутые модели отличаются несколькими показателями:
1) субъектом контроля с выделением базового (основного) субъекта и дополнительных (или вспомогательных) субъектов, а также распределением между ними контрольных полномочий;
2) нормативной регламентацией основ контроля (на уровне отдельного законодательного акта, специального законодательного акта, подзаконных актов и т.д.);
3) степенью детализации и нормативного определения процедурных вопросов (с обобщенным подходом законодателя к урегулированию этого вопроса, с детализацией соответствующих принципов и тому подобное);
4) оформлением результатов (вид документа, вступление в силу, доведения до сведения заинтересованных лиц и прочее);
5) главным назначением (только профилактическое, профилактически-карательное и тому подобное).
Классическим примером американской модели контроля в сфере высшего образования является модель Нидерландов, которая сформирована с учетом результатов изучения опыта США и Канады и акцентом на национальные особенности. С 1985 года в Нидерландах существует четкое разделение контроля в сфере высшего образования между государством и негосударственными («частными») учреждениями.
Общее состояние развития высшего образования в стране контролирует Министерство образования и специализированный орган - Инспекция по высшему образованию, полномочия же контроля за развитием высшего образования, учебного процесса, качества образования, их соответствия потребностям времени, потребностям рынка труда сосредоточено в ассоциации сотрудничества университетов Нидерландов и не университетского образования. При этом Асино и Рада не университетского образования являются независимыми образованиями, которые сформированы самими же университетами или учреждениями не университетского типа и ими же финансируются. Ассоциация сотрудничества университетов Нидерландов и не университетского образования состоят из комитетов наблюдателей (по шесть человек по каждой дисциплине или отрасли знаний) и осуществляют «внешний» контроль функционирования университетов или заведений образования не университетского типа соответственно.
Определенную специфику модели контроля Нидерландов определяет и то, что в качестве наблюдателя в составе каждого из комитетов обязательно привлекается «эксперт-иностранец» с соответствующей лингвистической подготовкой и «глубокими знаниями системы высшего образования Нидерландов», что существенно повышает уровень объективности контроля.
Учитывая то, что в Нидерландах внедрена модель со «специализацией» контроля (то есть не «тотальный» контроль всех вопросов высшего образования, а «специализированный» его аспект). В 2002 году была образована Нидерландская аккредитационная организация, цель которой заключается в «оценивании новых учебных программ и проверке их на соответствие стандартам стран-участниц Болонского процесса».
Контроль в сфере высшего образования в Нидерландах характеризуется преимущественно профилактической, превентивной направленностью

. Вузы должны проводить «самопроверки» для формирования «самоотчетов» по предложенным государством и Ассоциацией критериям, для использования их в своей деятельности с целью совершенствования, устранения пробелов, недостатков. Именно этими самоотчетами пользуются и Ассоциация, и Совет во время посещения вузов, подготовки итогового отчета, при доведении его до сведения общественности и решении вопроса рейтингования вузов.
Подтверждением приоритета именно профилактической направленности контроля может служить и тот факт, что государственные органы не имеют права «использовать сведения из отчетов, размещенных на официальном сайте Ассоциации сотрудничества университетов Нидерландов и не университетского образования, для применения административных или финансовых санкций в вузы, в которых выявлены определенные нарушения».
В итоговых отчетах должна содержаться не только информация общего характера, но и постановка проблемы и, что является главным, пути ее решения, предложения по ее решению, прогноз последствий.
Интересен опыт государственного контроля в сфере высшего образования в США, хотя назвать однозначно его сугубо государственным вряд ли можно. Роль государства в контроле высшего образования является незначительной, поэтому вполне можно поддержать точку зрения ученых о «государственно-общественном» или «условно государственном» контроле с широкой сферой участия негосударственных институтов.
Контроль в сфере высшего образования в США является примером децентрализованной модели контроля с широкими контрольными полномочиями местных органов (на уровне штатов, округов), а также широким привлечением негосударственных объединений.
Следует поддержать А. Баеву в том, что «система высшего образования США построена на фундаменте свободной и мобильной координации образовательных организаций», что, в свою очередь, предопределяет и специфику контроля в соответствующей сфере. Федеральное правительство США не имеет права устанавливать общегосударственную систему образования, в том числе и высшего, определять учебные программы, планы для образовательных учреждений (поправка 10 к Конституции США). Соответствующие вопросы - это прерогатива власти штата или округа. Фактически процесс передачи функций управления, а также контроля на местном уровне был завершен в 1972 году, с момента, когда правительство США приняло окончательное решение о прекращении предоставления нецелевых средств вузам.
Именно с этого момента и можно говорить о формировании нескольких субъектов контроля в сфере высшего образования в США:
1) общегосударственный уровень - Министерство образования, Департамент образования (с минимальными полномочиями преимущественно формального характера);
2) региональный уровень - власти штатов, округов;
3) специализированный уровень - специализированные субъекты (например, Совет по аккредитации высшего образования (СНЕА), Национальный совещательный (консультативный) комитет по институциональному качеству, целостности и честности образования, Агентство по оценке аккредитационных агентств (комиссий), региональные ассоциации (агентства) и тому подобное).
Стоит отметить, что участие негосударственных образований в процессе контроля высшего образования в США является достаточно широким, причем как региональных, так и профессиональных субъектов (если речь идет о профессиональной подготовке).
Следует отметить, что роль соответствующих негосударственных объединений весьма значительна не только в контроле, но и вообще в управлении высшим образованием в США. Их называют «второй силой», которая, наряду с «первой силой» (Министр образования и другие должностные лица Министерства, осуществляющие руководство департаментами Министерства, президенты и ректоры высших учебных заведений») формирует институциональную и государственной политику высшего образования США.
Фактически субъектами контроля выступают: общегосударственные органы (федеральные органы) в минимально необходимом объеме; региональные органы власти; негосударственные формирования (региональные, профессиональные); руководство самых высших заведений (как субъекты этапов самоконтроля - контроля со стороны государства и негосударственных образований).
Следует сразу отметить, что контроль высшего образования в США характеризуется определенной спецификой по отдельным штатам, с учетом моделей отношений «власть штата - университет» и отличается различным характером в пределах диапазона - от строгого тотального контроля (высокий уровень) к позиционному узкоспециализированному, обобщенному контролю (незначительный уровень). В этом аспекте стоит остановиться на классификации типов взаимоотношений вузов и региональных властей. Данная классификация может служить основой и для выделения моделей контрольных отношений вузов и региональных властей в сфере высшего образования в США.
Так, например, высокий уровень государственного контроля деятельности вузов характерен по отношению к вузам «как государственному учреждению» или «как государственной администрации» и базируется на модели «отношения с вузами как с государственным предприятием». Данная модель контроля иногда называют как «контроль за вузом, который контролируется государством». Высоким можно считать и контроль со стороны государства за «вузами, имеющими государственную поддержку», хотя по сравнению с «подконтрольными вузами» этот уровень контроля предполагает некоторое «ослабление государственного контроля». БОДЬШЕ ССЫЛОК!!
Средний уровень контроля характерен для вузов, которые «имеют государственную поддержку», однако с учетом нормативного закрепления независимости вузов от властей штата ориентирован преимущественно на сферу финансирования высшего образования.
Незначительный уровень государственного контроля характерен для вузов с корпоративной моделью управления и касается лишь отдельных аспектов поручительства и грантовой поддержки.
Характеризуя контроль в сфере высшего образования в США, следует обратить внимание на наличие не только региональных органов государства как субъектов соответствующего контроля, но и негосударственных субъектов контроля, для которых контроль является одной из функций. Так, например, в США функционирует шесть региональных ассоциаций университетов и колледжей: Западная комиссия колледжей и университетов, Южная ассоциация колледжей и школ, Высшая комиссия по обучению, Северо-западная комиссия по правам колледжей и университетов, Комиссия по высшему образованию центральных штатов, Ассоциация школ и колледжей Новой Англии