Публично-правовое образование как субъект деликтной ответственности

В отечественном гражданском праве урегулированы вопросы государственной деликто-способности, что закреплено в ст. 16 ГК РФ, и восполнения вреда, что нашло отражение в ст. 126 ГК РФ. В обеих нормах прописано, что гражданско-правовая ответственность наступает в случае ненадлежащего выполнения своих обязанностей. В ст. 1069 ГК РФ указанно, что вред причинённый действиями или бездействием виновных должностных лиц публично-правовых образований, физическим или юридическим лицам, возмещается за счёт казны этого публично-правого образования.
Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований имеет следующие признаки: вред наступает, в результате действия или бездействия публично-правого образования имеющего противоправный характер, вину которого доказывает потерпевшее физическое или юридическое лицо. Согласно российскому законодательству доказывание возможно лишь в судебном порядке ‒ добровольное возмещение вреда недопустимо. Для деликтной ответственности публично-правового образования характерен особый субъект – должностное лицо наделенные организационно-распорядительными, административно-хозяйственными функциями. Свои полномочия они получают относительно своих прямых компетенций, закреплённых в российском законодательстве.
Деликтная ответственность публично-правовых образований носит комплексный характер, вмещая в себя составляющие публичного и частного права. К публично-правовым элементам относятся:
‒ вред, причинённый потерпевшему;
‒ субъект, наделенный особыми полномочиями;
‒ источник выплаты казна публично-правого образования.
К частноправовым элементам относятся:
‒ вред, затрагивающий частные интересы потерпевшего;
‒ вред восполняющийся, посредством искового производства.
Комплексный характер деликтной ответственности публично-правого образования, подтверждается содержанием ст. 1070 ГК РФ.
Отдельно следует рассматривать деликтную ответственность, органов дознания, осуществляющих предварительное следствие, судебных органов и прокуратуры публично-правовых образований. Для деликтной ответственности данного вида субъектов характерен особый признак – причинно-следственная связь между действиями вышеуказанных органов и возникшим вредом, как правило, имущественного и морального характера.
Государство, демонстрируя свою приверженность законности праву и порядку должно в максимально короткие сроки, компенсировать вред данных органов публично-правовых образований. Это единственный случай, когда имущественный и моральный вред компенсируется, вне зависимости от вины должностных лиц органов дознания, осуществляющих предварительное следствие, судебных органов и прокуратуры. Но, возмещение вреда причинённого судьей будет производиться, только если приговор, вынесенный им, уже вступил в законную силу.
Данная позиция законодателя подвергалась критике, поскольку и не вступивший в силу судебный приговор, также может причинить имущественный и моральный вред, в виде убытков, упущенной выгоды и душевных страданий. Для разрешения этой коллизии было выпущено Постановление Конституционного Суда РФ, в котором разъяснялось, что только приговор, вступивший в законную силу, указывает на завершенность рассматривания дела по существу.
Комплексный характер деликтной ответственности публично-правых образований, неоднократно подвергался критике, но в настоящий момент именно такая конструкция деликтной ответственности, как правого института, позволяет охарактеризовать его в широком и узком смысле. Верность этой точки зрения подтверждается также, тем, что возмещение вреда, как от общих, так и специальных субъектов, происходит согласно нормам имеющим, как частный, так и публичный характер.
Одной из главных проблем рассматриваемого правого института является, недостаточная эффективность механизмов возмещения вреда причинённого публично-правовыми образованиями. Особенно сложно, доказать в суде связь между вредом и бездействием должностного лица публично-правого образования. Связанно это, в том числе с тем, что традиционно в докторальной науке, субъектом является лицо осуществляющие свои властные полномочия, которое занимается тем, что традиционно называется волокитой.
Общими правилами по привлечению к ответственности публично-правовых образований, является:
‒ дееспособность рассматривают, как дееспособность юридических лиц, что закреплено в ст. 1064, 1069 ГК РФ и ст. 1070 ГК РФ.
‒ отношения вины между субъектами рассматриваются согласно общим правилам.
Федеральным законодательством не определены порядок соответствующего разграничения в составе государственной казны средств бюджета и иного имущества государства, а также схема осуществления выплат за счет иных, чем средства, источников. В рамках статей 16, 1069 ГК РФ вред возмещается по общим основаниям ответственности, то есть при наличии состава правонарушения: наличие вреда, противоправность поведения, наличие причинной связи между наступившими последствиями и неправомерными действиями (бездействием) и вину причинителя вреда.
Недоказанность хотя бы одного элемента указанного состава нарушения влечет отказ в присуждении сумм в возмещение вреда за счет средств казны соответствующего публично-правового образования. В качестве самостоятельного основания присуждения сумм в возмещение вреда с государства ГК РФ рассматривает причинение вреда незаконными действиями (бездействием) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Требуется реформирование действующего законодательства в рассматриваемой области посредством принятия на федеральном уровне специального закона. Который детально регламентировал бы порядок возмещения государством вреда, причиненного неправомерными деяниями государственных органов и их должностных лиц, обеспечил предоставления дополнительных материальных и процессуальных гарантий, пострадавшим от произвола власти в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и нормами статей 52,53 Конституции РФ.
При этом необходимо заметить, что в отличие от ИП, действующих в рамках правил юридических лиц, к ответственности которых возможно привлечь без доказательства факта вины, в отношении публично-правовых образований деликтная ответственность без доказательства факта вины возможна только в отношении правоохранительных органов публично-правовых образований.
Далее рассмотрим специальные условия наступления ответственности публично-правого образования. К сожалению, до сих пор ни в действующем законодательстве, ни в нормативно-правовых актах Президиума ВАС РФ нет их определения. Традиционно основанием являются лишь противоречивые действия публично-правого образования, регулирующего административным правом. Необходимо отметить, когда невозможно выделить должностное лицо, в качестве причинителя вреда, то причинителем вреда в судебном порядке признаётся определенный орган публично-правого образования.
Данные обстоятельства связаны с понятием государственной службы. Определение государственной службы всегда имело огромное значение, однако лишь недавно получило законодательное закрепление, хотя сам этот термин начал разрабатываться ещё в работах дореволюционных учёных-правоведов. Известный учёный Н.М. Коркунов называл государственной службой любую деятельность на благо государству, как субъекту публично-правовых отношений. Таким образом, он понимал в широком смысле термин государственной службы.
В советский период началось вырабатывание узкого понятия государственной службы

. При этом однозначно было определенно, что это не любая деятельность приносящая пользу государству в любом виде. С середины прошлого века наиболее распространенным стало понимание государственной службы, как деятельности особой категории служащих государственного аппарата людей, на профессиональной основе в публично-правой сфере, которые для осуществления своих полномочий, были трудоустроены в специальные государственные органы. В конце прошлого столетия И.А. Василенко в своих трудах обосновал более компактное определение государственной службы, которое заключалось в том, что государственная служба это профессиональная деятельность отдельной категории людей, по обеспечению работы государственных органов.
Конин Н.М. понимал государственную службу, как сложную социальную и правовую категорию. Он считал государственную службу юридическим институтом, с определенным набором признаков, среди которых необходимо выделить:
– органы, в которых служащие проходят государственную службу, являются звеньями государственного механизма;
– своей деятельностью государственные служащие предопределяют дальнейшее развитие системы органов;
– государственные служащие производят организацию работы персонала государственного органа.
Ноздрачев А.Ф. пишет: «Государственную службу следует понимать, как признаваемый обществом институт, осуществляющий легальную деятельность, закреплённую законодательно».
Кочеткова А.В. считает: «Невозможно развитие государства, без поступательного развития государственных органов».
Старилов Ю.Н. даёт следующее определение государственной власти: «Госслужба это реализация её структурами своих властных полномочий» .
Оболонский А.В., будучи политологом, считал государственной службой трудовую деятельность уполномоченных государством людей, получающих за это денежную оплату, как вознаграждение.
Тихомиров Ю.А. определяет государственную службу, как: «организацию безостановочной профессиональной деятельности государственных служащих».
Следовательно, в отечественной докторальной науке даётся довольно широкое определение государственной деятельности, которая включает в себя признаки юридического института социально-правового характера. При этом определении слово служба, также имеет множество определений. Но применимо к государственной службе – это профессиональная деятельность органов публичной власти.
Поэтому так важно, что в ст. 5 ФЗ «О системе государственной службы в РФ» № 58-ФЗ, впервые было дано определение государственной службы, государственная служба ‒ это профессиональная служебная деятельность российских граждан, по обеспечению исполнения своих полномочий.
В федеральных подзаконных актах термин государственной службы, наконец, конкретизировался. Так, в указе Президента РФ отмечается, что государственная служба – это профессия, реализуемая на постоянной основе, она не может быть организована и нормально функционировать без людей, имеющих определённые профессиональные навыки, с должным практическим опытом, прошедших специальную квалификацию.
Такое внимание законодателя связанно также с тем, что должностное лицо на государственной службе осуществляет действия, вытекающие из его полномочий, которые могут оказать влияние на жизнь общества. Поэтому в ст. 1081 ГК РФ закреплены регрессные требования представителя нанимателя к госслужащему, причинившему вред. Одновременно с этим предъявлять регрессные исковые требования может причинитель, признанный судом ответственным, в отношении других причинителей вреда.
Данные правила регрессных требований возмещения вреда, связаны с различиями между правовым статусом фактического причинителя вреда и причинителя вреда в деликтном обязательстве. В исковом производстве предъявления регрессных правил нанимателя к госслужащему, который является фактическим причинителем вреда, потерпевший будет третьим лицом. В данном правоотношении наниматель госслужащего обладает возможностью предъявить обратное требование, возмещения уже своих убытков.
При этом в силу ст. 238 и ст. 241 ТК РФ наниматель с госслужащего, являющегося фактическим причинителем вреда имеет право взыскать большую денежная сумма, нежели выплаченную органом публично-правого образования. В данную денежную сумму могут включаться, также неполученная выгода, а также убытки, возникшие от репутационных потерь. Также сумма может изменяться в зависимости от особенностей статуса фактического причинителя вреда. Лицо, не достигшее своего совершеннолетия, несет полную материальную ответственность, только если оно совершило деликтные действия в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, а также за ущерб, причиненный в результате совершения преступления или административного проступка (ст. 242 ТК).
В соответствие с ч.2 ст.14 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», госслужащий, находящийся на гражданской службе, помимо выполнения своих служебных полномочий, может выполнять на возмездной основе другую работу, на постоянной или временной основе при следующих условиях:
‒ во-первых, он должен предоставить своему нанимателю на государственной службе, уведомление, где он работает дополнительно и какие обязанности выполняет.
‒ во-вторых, не должно быть, так называемого конфликта интересов, возникновения личной заинтересованности у госслужащего, в выполнении своих полномочий на государственной службе для увеличения материальной заинтересованности у своего работодателя на негосударственной службе.
Работа на негосударственной службе обязательно должна выполняться на легальной основе, по совместительству, на основании трудового и гражданского договора, к примеру, согласно договору возмездного оказания услуг. Законодатель, досконально прописывает условия об уведомлении выполнения работы по совместительству. Оно должно быть зарегистрировано, отделом финансового, правового и кадрового обеспечения органа публично-правого образования, в течение трёх дней.
После этого оно направляется главе органа публично-правого образования, который даёт распоряжение по созданию специальной комиссии, которая изучая поступившее уведомление, выясняет, есть ли конфликт интересов. Если комиссия считает, что конфликт интересов есть, возникает служебный спор, в рамках которого должностное лицо, выполняющее иную работу, должно доказать, что конфликта интересов нет. Если комиссия докажет обратное, госслужащий, который устроился на работу, выполнение которой привело к его личной заинтересованности, несёт ответственность в полном объёме, закреплённом в действующем законодательстве.
Данные о результатах служебного спора, вне зависимости от его результата приобщается к личному делу государственного служащего. В последствие, даже если комиссия, признала отсутствие конфликта интересов, должностное лицо обязано информировать обо всех других случаях выполнения работы по совместительству, на указанном месте трудоустройстве. Если личная заинтересованность государственного служащего возникает при выполнении работы на дочернем или аффилированном предприятии, органа публично-правого образования, государственный служащий отстраняется от выполнения своих должностных обязанностей приводящих к конфликту интересов.
Таким образом, для деликтной ответственности публично-правового образования характерен особый субъект – должностное лицо наделенные организационно-распорядительными, административно-хозяйственными функциями