Правой статус многодетной семьи

Что касается исторического аспекта развития данного института, то впервые помощь многодетным матерям была установлена распоряжением Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и награждению орденом «Материнская слава» и медалью «Медаль материнства». Порядок назначения и выплаты пособия был утвержден постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г. Государственная помощь по многодетности назначалась и выплачивалась матерям, которые имели двух детей, при рождении третьего и каждого следующего ребенка. При рождении третьего ребенка матери выплачивалась только единоразовая помощь, а при рождении четвертого и каждого последующего – одноразовая и ежемесячная. Ежемесячное пособие выплачивалось в течение года после рождения ребенка до 5 лет, одноразовое - при рождении ребенка.
Кроме того, мерой социальной поддержка многодетных семей было предоставление кредитов, которые направлялись на развитие домашнего хозяйства и получение комнат в общежитиях.
Жилищный кодекс РСФСР 1983 года к числу многодетных также относил семьи, имеющие трех и более детей.
В 80-е годы XX века в научной литературе формируется представление о многодетной семье, как такой, которая обладает особыми правовыми признаками. Государство существенным образом влияет на формирование института многодетных семей посредством государственной семейной политики.
Указом №431 устанавливается минимальный федеральный перечень льгот, которые должны предоставляться многодетным семьям в каждом из субъектов Российской Федерации. В правовой литературе отмечается, что в силу отсутствия конкретных правовых механизмов для реализации закрепленных льгот, положения Указа №3431 можно считать декларативными.
Согласно положениям Указа №431 для семей, имеющих статус многодетных, региональным властям следует устанавливать:
«скидку в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;
бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет;
бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ;
прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;
бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;
бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;
один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок;
оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечивать выделение для этих целей земельных участков, а также предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставлять безвозмездную материальную помощь либо беспроцентные ссуды для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; предусматривать полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
обеспечить первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков;
содействовать предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;
при разработке региональных программ занятости учитывать необходимость трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работа и т.д.); обеспечивать организацию их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона».
Итак, государство гарантирует предоставление льгот многодетным семьям в самых различных сферах – медицинской, образовательной, культурной, жилищно-коммунальной, предпринимательской, земельной и т.д.
Основная доля правового регулирования гражданско-правового статуса, привилегий и льгот семей, имеющих статус многодетных, осуществляется на региональном и местном уровнях. При этом подход к такому регулированию разнится. Первая группы субъектов Российской Федерации закрепляет правовое положение многодетных семей в различных по содержанию и юридической силе нормативных правовых актах. Вторая группа субъектов Российской Федерации пошли по пути принятия специальных комплексных законов, отражающих все особенности, льготы и привилегии многодетных семей.
В рамках второй группы в свою очередь выделяется еще три подхода к правовому регулированию:
могут приниматься законы, которые регулируют особенности правового статуса всех льготных категорий граждан (например, Социальные кодексы приняты в Волгоградской, Ленинградской, Ярославской, Белгородской областях);
вопросы социальной поддержки многодетных семей могут находить отражение в законах, регулирующих правовой статус семей с детьми (например, Закон Московской области от 12 января 2006 года №1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области»);
в субъекте Российской Федерации может приниматься отдельный закон, устанавливающий исключительно правовой статус многодетных семей (например, Закон Кемеровской области от 14 ноября 2005 года №123-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Кемеровской области»).
Наиболее удачным подходом следует признать последний из перечисленных выше. Формулирование в едином законе всех особенностей правого положения многодетных семей во-первых, облегчает правоприменительную деятельность Во-вторых, такой способ правового регулирования может помочь также и непосредственным получателям социальной поддержки – многодетным семьям. Так, нередко в правовых и социологических исследованиях отмечается низкий уровень информированность граждан о своих правах, в том числе в связи со сложностью структуры законодательства.
Еще одним субъектом социальной поддержки многодетных семей являются органы местного самоуправления

. Прежде всего, этим органами, могут передаваться некоторые государственные полномочия в данной сфере. Также названные органы по вопросам осуществления полномочий в сфере социальной поддержки многодетных семей и их учета могут принимать муниципальные нормативные правовые акты. И, наконец, в соответствии с ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право». 
Следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации до настоящего времени не установлены механизмы реализации определенных льгот, которые гарантированы Указом №431 или же такие механизмы противоречат нормам этого Указа. В связи с этим судебной практикой рассмотрены многочисленные иски о взыскании расходов, понесенных третьими лицами вследствие предоставления многодетным семьям соответствующих льгот, а также иски к Минфину России от льготных категорий граждан о возмещении не предоставленных льгот.
Так, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, рассмотрев кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26 июня 2006 г. по делу №А64-1118-2006-12, указал в своем решении: «поскольку федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по регулированию вопроса о том, за счет каких средств обеспечивается предоставление льгот, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, предоставление льгот должно производиться за счет средств федерального бюджета».
В Российской Федерации наблюдается отрицательный естественный прирост населения. В связи с этим на территории государства преобладают многодетные семьи, которые воспитывают троих детей – доля таких семей составляет 75% от общего числа многодетных семей. Учитывая такие данные, в большинстве субъектов Российской Федерации семья, признается многодетной, при наличии трех и более детей (в том числе усыновленных), которые не достигли восемнадцатилетнего возраста.
Согласно п. 2.4.3 Национального стандарта РФ «Социальное обслуживание населения» (ГОСТ Р 52495-2005) под многодетной семьей понимается «семья, имеющая трех и более детей, признанная в установленном порядке многодетной в соответствии с порогом многодетности, установленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Рассмотрим особенности категории «многодетная семья» в отдельных субъектах Российской Федерации. Пунктом 3 ч. 1 ст. 2 Закона Рязанской области от 21 декабря 2016 года №91-ОЗ «О мерах социальной поддержки населения Рязанской области» установлено, что при отнесении семьи к числу многодетных учитываются не только родные и усыновленные дети, но и дети, переданные в эту семью под опеку (попечительство) или на воспитание в приемные семьи. В состав многодетной семьи также включаются лица, обучающиеся по очной форме до окончания обучения, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет. Согласно 2 Закона Краснодарского края от 22.02.2005 г. № 836 «О социальной поддержке многодетных семей в Краснодарском крае» обязательным условием является также обучение на бюджетной основе.
Несколько иначе состав многодетной семьи определяет, например, Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 года №65-з, согласно которому, дети, находящиеся под опекой (попечительством) исключены из состава многодетных семей. Аналогично разрешен этот вопрос в Краснодарском крае.
В некоторых субъектах Российской Федерации в состав многодетных семей включаются также пасынки и падчерицы. Такая норма содержится в частности в п. 1 Указа Президента Чеченской республики от 28.09.2007 г. «Об определении категории многодетной семьи». При этом, например, Социальный кодекс Белгородской области полностью исключает возможность учета пасынком и падчериц при определении состава многодетной семьи.
Законом Ростовской области от 22 октября 2004 года №165-ЗС «О социальной поддержке детства в Ростовской области» снижен возраст детей, входящих в состав многодетной семьи. Так, согласно ст. 12 этого нормативного правового акта, многодетными признаются семьи, имеющие трех и более детей в возрасте до 16 лет, а продолжающих обучение - до 18 лет.
Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяет прийти к выводу, что, как правило, при отнесении семьи к многодетной не учитываются следующие категории детей:
1) в отношении которых родители ограничены в родительских правах или лишены их;
2) находящиеся на полном государственном обеспечении, кроме случаев, когда ребенок-инвалид в период реабилитации временно проживает в социально-реабилитационных учреждениях на условиях полного государственного обеспечения;
3) отбывающие уголовно-правовое наказание в виде лишения свободы;
4) эмансипированные или получившие полную гражданскую дееспособность в связи со вступлением в брак до достижения совершеннолетия.
Также к числу важнейших условий для получения семьей статуса многодетной, следует отнести:
совместное проживание детей и родителей;
регистрация членов семьи на территории субъекта РФ по месту жительства (в некоторых регионах достаточно – по месту пребывания);
требования относительно гражданской принадлежности. Так, например, в Чукотском автономном округе закреплено положение о том, что все члены семьи, отнесенной к категории многодетной должны являться гражданами Российской Федерации. В то же время для получения рассматриваемого статуса на территории Рязанской области гражданство Российской Федерации должен иметь хотя бы один из родителей либо законных представителей. В Камчатском крае семья может получить статус многодетной, даже в случае, если она состоит из иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, которые постоянно проживают на территории Камчатского края.
Анализ судебной практики позволяет прийти к выводу о широком распространении споров, связанных с отсутствием у членов многодетной семьи документов о регистрации по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации