Основные проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения военнослужащих, МВД, ГПС, УИС

Пенсионное обеспечение является важным элементом социальной политики государства. По указанной причине военнослужащие, работники МВД, ГПС, УИС должны быть уверены в том, что по окончании нелегкой службы они получат обеспеченную старость. В противном случае привлекательность военной службы МВД, ГПС, УИС явно будет невысокой, что негативно скажется на вопросах комплектования кадров и соответственно на уровне обеспечения безопасности государства.
Принимая во внимание данный факт, во исполнение Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 187-О [39] Президентом России 22 июля 2008 г. был подписан Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам пенсионного обеспечения" N 156-ФЗ, который предоставил военнослужащим право на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, предусмотренных Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел,
Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, и страховой части трудовой пенсии по старости, установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ [45].
Вопрос приобретения второй пенсии работающими пенсионерами -военнослужащими, работниками МВД, ГПС, УИС получил дальнейший импульс развития с принятием Федерального закона "О страховых пенсиях" от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ и Федерального закона "О накопительной пенсии" от 28 декабря 2013 г. N 424-ФЗ, которые обеспечили в Российской Федерации защиту прав всех категорий граждан на пенсию на основе обязательного пенсионного страхования.
С принятием Федерального закона "О страховых пенсиях" законодатель предусмотрел право на досрочное назначение страховой пенсии отдельным категориям граждан, перечень которых определен в ст. 32 указанного Закона. Этот перечень расширительному толкованию не подлежит.
Так, в частности, в случае если пенсионер, к примеру, работает в районах Крайнего Севера или на предприятии с вредными условиями, дающими право на досрочную пенсию, он может получить пенсию по старости и ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста. Норма о досрочном назначении страховой пенсии в данном случае распространяется и на установление страховой пенсии по старости военным пенсионерам , бывшим работникам МВД, ГПС, УИС.
В связи с обострением экономической ситуации в Российской Федерации в настоящее время активно обсуждается инициатива о повышении пенсионного возраста, целью которого является снижение демографической нагрузки на пенсионную систему.
Президент России В.В. Путин выступил за постепенное и поэтапное увеличение пенсионного возраста до 65 лет для мужчин и женщин [21].
Для приобретения права на получение страховой пенсии по старости необходимо также наличие минимального страхового стажа.
В сфере обязательного пенсионного страхования правовое положение пенсионеров, уже получающих страховую пенсию по старости, отличается от правового положения работающих по трудовому договору застрахованных лиц, которые через несколько лет только обратятся за получением страховой пенсии после 2016 г., поскольку суммарная продолжительность периодов работы, учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размера, для последней категории лиц с каждым годом будет повышаться.
В данном случае законодатель руководствовался следующим: чем продолжительнее срок, в течение которого уплачиваются застрахованным лицом страховые взносы, тем большая сумма будущей пенсии будет отражена на индивидуальном лицевом счете пенсионера в Пенсионном фонде России.
Вместе с тем, на взгляд автора, "категорирование" пенсионеров в зависимости от их страхового стажа противоречит принципу равенства, установленному ст. 19 Конституции Российской Федерации [6]. Соблюдение принципа равенства в сфере пенсионного обеспечения предполагает запрет вводить различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории.
Таким образом, ежегодное увеличение страхового стажа представляется несправедливым, поскольку равные обязанности граждан в несении бремени по формированию бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации предполагают и равные права на получение соответствующего страхового обеспечения.
Бюджет пенсионного фонда на 2018 год в Российской Федерации представлен на рисунке 3.
Рисунок 3. - Бюджет пенсионного фонда на 2018 год в РФ
Пенсионное обеспечение военнослужащих регулирует Закон №4468-1 от 12.02.1993 г. [15]. Кроме пенсии за выслугу лет и инвалидности, существует еще одна —  по случаю потери кормильца, которая назначается независимо от продолжительности службы.
Выход на пенсию военнослужащих вовсе не означает отказ от трудовой деятельности. Ведь многие  после её назначения  продолжают работать на гражданке. А такая работа для бывших военных приносит не только доход в виде зарплаты, но и баллы с начисленных страховых взносов.
Поэтому при достижении соответствующего возраста они могут получить право на вторую гражданскую пенсию по линии Пенсионного фонда. Это страховая пенсия по старости и регулируется она Законом №400 [12] и она обязательно станет дополнительным источником дохода.
Условиями для назначения пенсии по старости для военнослужащих указывается на рисунке 4.
Рисунок 4.- Условия для назначения пенсии по старости для военнослужащих
В страховой стаж для назначения страховой пенсии по старости не включаются периоды службы, предшествовавшие назначению военной пенсии по инвалидности, либо периоды службы, работы и (или) иной деятельности, учтенные при определении размера военной пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 [15].
Ежемесячная надбавка за выслугу лет представлена на Рисунке 5.
Рисунок 5.- Ежемесячная надбавка за выслугу лет военнослужащим
При этом учтенными считаются все периоды, которые были засчитаны в выслугу лет, в том числе периоды, не влияющие на размер пенсии за выслугу лет либо пенсии по инвалидности, в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (ч. 4 ст. 13 Закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ). Указанные периоды засчитываются в страховой стаж в том случае, если им предшествовали или за ними следовали периоды работы (ч. 2 ст. 12 Закона N 400-ФЗ).
Следует обратить внимание на то, что наличие периодов работы или иной деятельности, за которые начислялись и уплачивались взносы в Пенсионный фонд, - обязательное условие получения страховой пенсии. Страховой стаж лица не может состоять только из периодов, засчитываемых в стаж наравне с работой, к ним должны примыкать периоды работы или иной деятельности, за которые были начислены и уплачены взносы в Пенсионный фонд.
За время прохождения военной службы по контракту страховые взносы по обязательному пенсионному страхованию за военнослужащих не уплачиваются и они, соответственно, не имеют возможности формировать страховую пенсию. И чем больше общая продолжительность военной службы по контракту, тем сложнее гражданам, ее проходившим, и в первую очередь не имеющим права на военную пенсию, заработать достойную страховую пенсию. Указанные граждане начинают (или продолжают после периода военной службы по контракту) трудовую деятельность в заведомо худших условиях по сравнению с гражданами, не проходившими военную службу по контракту.
Кроме того, в условиях увеличения страхового стажа до 15 лет Министерство финансов Российской Федерации в настоящее время не только рассматривает возможность повышения общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, но и предлагает увеличить нижний предел выслуги лет, дающий военнослужащим право на пенсию за выслугу лет [27].
Для наглядности представим ситуацию, когда военнослужащему повысили нижний предел выслуги с 20 до 25 лет, который предоставляет ему право на получение пенсии за выслугу лет. Возникает справедливый вопрос: многие ли из бывших военнослужащих, вышедших на пенсию, к примеру, в 50 лет, смогут дополнительно заработать право на получение страховой пенсии по старости с учетом средней продолжительности жизни мужчин в России и обязательного наличия в будущем 15-летнего минимального страхового стажа?
Помимо прочего, в настоящее время Министерством труда и социального развития Российской Федерации разработан проект Закона "Об особенностях выплаты пенсий работающим пенсионерам", предусматривающий приостановление выплаты страховой пенсии работающему пенсионеру, если общая сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных в пользу физического лица, определенная в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ, превышает один миллион рублей. По оценкам названного Министерства, численность работающих пенсионеров в России в 2016 г. будет составлять 14 млн 210 тыс. человек, в 2017 г. - 14 млн 320 тыс. человек, в 2018 г. - 14,5 млн человек [44].
Указанный проект Закона касается только страховой пенсии. Предполагается, что подсчет общей суммы будет производиться на основании сведений, имеющихся в распоряжении Пенсионного фонда России, в том числе представленных страхователями и застрахованными лицами. По предварительным оценкам число пенсионеров, чей годовой доход подпадает под приостановление выплаты страховой пенсии, составит 1,5% - около 220 тыс. человек.
Среди указанной категории граждан могут оказаться и бывшие военнослужащие, работники МВД, ГПС, УИС получающие страховую пенсию, со среднегодовым доходом по заработной плате от 1 млн руб. В целом в России работают 96% военнослужащих запаса трудоспособного возраста и около 60% военнослужащих в отставке старше 60 лет. В среднем 88,7% уволенных в запас (находящихся в отставке) военнослужащих продолжают трудиться [17].
Представляется, что данная мера противоречит сложившимся устоям социального страхования. Так, если каждый работающий пенсионер обязан быть застрахованным в силу императивности закона о социальном страховании, тогда он приобретает вполне определенные пенсионные права, которых он не может быть лишен. В противном случае утрачивается ключевой смысл страховой системы и она превращается в простой фискальный механизм.
Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту (п

. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации). В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы гражданина (п. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Переход к новому правовому регулированию в области пенсионных правоотношений не противоречит Конституции Российской Федерации, однако вносимые законодателем изменения не должны приводить к ухудшению правового статуса пенсионера.
Пенсионное обеспечение сотрудников ОВД, установленное Законом Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей», имеет также еще пробелы и противоречия. Этот факт подтверждается количеством рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации дел об оспаривании конституционности положений Закона № 4468-1.
Одним из сложных вопросов является прекращение или сохранение выплаты пенсии за выслугу лет пенсионерам в случае лишения их обвинительным приговором суда специальных званий.
На практике при поступлении обвинительного приговора суда в территориальный отдел МВД Российской Федерации издается приказ о лишении специального звания пенсионера, который направляется в пенсионное подразделение для вынесения заключения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет.
Рассмотрим законодательное регулирование данного вопроса.
В соответствии с положениями пп. а ч. 1 ст. 5, пп. а ч. 1 ст. 13 Закона № 4468-1 для назначения пенсии за выслугу лет сотруднику ОВД достаточным и необходимым является увольнение со службы в ОВД с наличием минимальной выслуги в 20 лет (в том числе в льготном исчислении), то есть нахождение на службе в ОВД определенный период.
В соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона № 4468-1 пенсии, назначаемые лицам рядового и начальствующего состава, проходившим службу в органах внутренних дел Российской Федерации, исчисляются из их денежного довольствия. Исчисление размера пенсии осуществляется исходя из размера должностного оклада, оклада по специальному званию и размера процентной надбавки за выслугу лет на день увольнения.
Статья 62 Закона № 4468-1 определяет, что прекращение выплаты пенсии за выслугу лет в связи с отсутствием права на нее либо приобретением права на другой вид пенсии производится с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступили указанные обстоятельства.
Федеральное законодательство не содержит понятия и оснований прекращения выплат пенсии по линии МВД за выслугу лет, так же, как и ведомственный приказ МВД Российской Федерации от 27.05.2005 № 418 «Об утверждении Инструкции об организации работы по пенсионному обеспечению в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Анализируя пенсионное законодательство находим, что только статья 25 Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» раскрывает понятие прекращения выплат страховой пенсии на примерах. Так, выплата страховой пенсии производится в случае утраты пенсионером права на назначенную ему страховую пенсию определенной категории лиц.
Как видим, основанием прекращения выплаты пенсии могут быть обстоятельства, на основании которых пенсионер заведомо для него незаконно получал пенсию. К таким обстоятельства сложно отнести вынесение обвинительного приговора суда о лишении специального звания.
В пункте 62Д Инструкции об организации работы в органах федеральной службы безопасности по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы, и их семей, утвержденной приказом ФСБ России от 14.02.2017 № 87 [4], установлено, что лишение пенсионера воинского звания по решению суда является основанием для приостановления, а не прекращения выплаты пенсии.
По вопросу прекращения выплаты пенсии за выслугу лет в связи с лишением специального звания также принят ряд определений Конституционного суда Российской Федерации.
Исходя из буквального толкования ч. 3 ст. 2 Закона № 4486-1, в связи с тем, что «пенсии бывшим лицам начальствующего состава органов внутренних дел, лишенным в установленном законодательством порядке специальных званий назначаются на основаниях, установленных Федеральным законом “О страховых пенсиях”», пенсия за выслугу лет по линии МВД, назначенная до вступления в силу обвинительного приговора о лишении специального звания, должна выплачиваться и далее, так как данная пенсия уже назначена. Как указано в определении Конституционного суда Российской Федерации от 12.04.2005 № 184-О, статья 2 Закона не содержит каких-либо предписаний относительно прекращения выплаты соответствующим лицам ранее назначенных пенсий, в том числе пенсий за выслугу лет.
Этот вывод основан на положениях Конституции Российской Федерации, по которым человек не может быть лишен социального обеспечения, к которому и относится пенсия.
Однако права гражданина в области пенсионного обеспечения зависят от ранее выполняемой ими трудовой функции. Пенсии сотрудников ОВД за выслугу лет заработаны службой в ОВД «с учетом специфики прохождения ими службы как вида трудовой деятельности, заработаны службой и выполнением значимых для общества обязанностей».
Они носят характер трудовых пенсий и им не может придаваться какое-либо иное несвойственное им значение или зависимость от обстоятельств, наступающих после назначения пенсии.
Следует согласиться с мнением С. А. Торопкина, что «с момента возникновения государственное пенсионное обеспечение рассматривалось в России как разновидность поощрения, награды за службу» [36].
Однако в настоящее время оно представляет собой гарантированное социальное обеспечение.
Рассмотрим эту ситуацию с позиции уголовного законодательства. В случае, если бывшему сотруднику органов внутренних дел назначена пенсия за выслугу лет и после вынесен обвинительный приговор суда о лишении специального звания, то он (приговор) не может иметь обратной силы и отменять звание, которое имелось на день увольнения. Приговор вступает в силу после даты увольнения. Следовательно, оснований для перерасчета пенсии или ее прекращения в связи с изменением правового статуса сотрудника, нет.
В Уголовном кодексе Российской Федерации лишение специального звания определено как дополнительный вид наказания при осуждении за тяжкие или особо тяжкие преступления с учетом личности виновного [ 8, ст. 45, 48].
В соответствии с ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 71 Уголовного кодекса Российской Федерации требование приговора о лишении специального звания исполняется должностным лицом, присвоившим звание.
На сегодняшний день лишение специального звания является скорее моральным, нежели материальным наказанием.
С точки зрения высказанной позиции, неоднозначным является определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2011 № 863-О-О.
Конституционный суд Российской Федерации говорит о неравенстве тех, кто был уволен со службы с лишением звания и, соответственно, без пенсии, и тех, кто уволен с пенсией за выслугу лет и приговор вступил в силу после назначения пенсии за выслугу лет.
С такой позицией Конституционного суда Российской Федерации нельзя не согласиться. Однако в данной ситуации в неравном положении оказываются сотрудники, которые уволены со службы в органах внутренних дел в связи с вступившими в силу обвинительными приговорами, в том числе за должностные преступления, совершенные в период прохождения службы, но которым назначены пенсии за выслугу в полном объеме в связи с тем, что судом не было принято решение о применении дополнительного наказания в виде лишения специального звания.
Анализируя положения указанных определений Конституционного суда Российской Федерации по рассматриваемой проблеме, хочется отметить, что они в попытке нивелировать разницу в правовом положении лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления в период прохождения службы вне зависимости от времени назначения пенсии, еще больше увеличили эту разницу в правовом положении лиц, осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления в период службы в зависимости от применения или нет в отношении них дополнительного вида наказания – лишения специального звания.
Так, совсем другая позиция у сотрудника при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления в период службы (в том числе должностного) и не лишенного приговором суда специального звания. В данной ситуации увольнение сотрудника будет произведено в связи с вступившим в законную силу приговором суда, однако пенсия за выслугу лет ему будет назначена в полном объеме. Что также далеко от социальной справедливости.
Таким образом, на сегодняшний день с учетом правовых позиций, высказанных Конституционным Судом Российской Федерации, законодательно предусмотрен отказ в назначении, а также прекращение ранее назначенной пенсии сотрудникам (в том числе бывшим) при совершении ими тяжкого или особо тяжкого преступления в период службы, и лишение специального звания на основании обвинительного приговора суда до либо после даты увольнения и назначения пенсии. Эта тенденция подтверждается и судебной практикой.
В случае вынесения судом обвинительного приговора, предусматривающего лишение специального звания, после даты увольнения и назначения пенсии за выслугу лет возникают правоприменительные сложности.
Так, в соответствии с Законом № 4486-1 лишение специального звания не влечет изменение пенсии, так как правовой статус для назначения пенсии важен только в момент увольнения, то есть в последний служебный день. А обвинительный приговор суда о лишении специального звания, вынесенный после увольнения, не может повлиять на звание сотрудника в момент увольнения, так как обратной силы приговор не имеет.
Указанная правовая позиции Конституционного суда Российской Федерации может негативно повлиять и в ситуации, если сотрудник совершит такое преступление в период службы, но никак не связанное со службой, и суд примет решение о применении в отношении него дополнительного наказания в виде лишения специального звания, что повлечет лишение его пенсии за выслугу лет.
Еще один сложный вопрос, вытекающий из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации: возможность восстановления в воинском звании после снятия или погашения судимости.
Во-первых, законодательством о службе в органах внутренних дел (в отличие от военного) не предусмотрен порядок восстановления в специальном звании, что подтверждается определением Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 № 2045-О.
Во-вторых, в случае восстановления звания в связи с погашением судимости бывшему сотруднику, осужденному в период прохождения службы и лишенному специального звания до даты увольнения, звание не может быть восстановлено на дату увольнения