Общая характеристика органов местного самоуправления

Необходимо отметить, что государственное устройство является важнейшим элементом государства, представляет способ организации его территории, правовое положение частей государства и систему их взаимоотношений. Как правило, государственное устройство предопределяет множество факторов: размер территории, численность и национальный состав населения, исторические традиции государства, особенности его политического режима и иные факторы. Существуют такие виды государственного устройства, как унитарное, федеративное и конфедеративное.
Российская Федерация является многосоставным государством. В ст. 5 Конституции РФ дается характеристика России как федеративного государства. При этом разнообразие форм составляющих федерацию образований представляет результат исторического развития, особенностей национального состава страны. Для того чтобы понять сущность рассматриваемого вопроса о том, какое место занимают органы местного самоуправления в системе современного государственного управления, следует кратко обратиться к историческому аспекту становления муниципального самоуправления.
Интерес к местному самоуправлению стал проявляться во второй половине 1980-х гг. С этого времени происходили многократные изменения политики государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Начало было положено в связи с увеличением ответственности местных органов власти в комплексном, сбалансированном экономическом и социальном развитии территорий в отсутствии фактического расширения реальных прав и экономических возможностей.
Далее осуществлен переход на региональный хозрасчет, что было весьма трудно в условиях господства командно-распределительных отношений. В период, датирующийся нач. 1990-х гг. формируются основы регулируемых рыночных отношений, которые стали экономической «подушкой» местного самоуправления. Стоит отметить, что на начальном этапе становления местного самоуправления присутствовал стихийный процесс в формировании территориального общественного самоуправления. При этом на предприятиях была введена форма самоуправления в виде выборных советов (трудовые коллективы).
Формирование малого предпринимательства, вместе с расширением местной инициативы в сфере экономики показывало необходимость в адекватных преобразованиях системы местной власти. На данном этапе произошло создание правовой базы местного самоуправления. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. представлял первый акт, которым в государственную систему, им фактически вводится местное самоуправление.
На этапе 1991-1993 гг., в связи с распадом СССР, продолжился процесс становления правовой базы в формировании институтов местного самоуправления. Основной правовой акт, определивший формирование институтов местного самоуправления – Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1. Данным Законом четко устанавливались границы местного самоуправления. Появилась единая для всей страны система органов местного самоуправления, значительная роль отводится главе местного самоуправления. Данное положение позволило возродить местного самоуправления на новой основе, при наличии демократических, альтернативных выборов и в условиях многопартийности. Происходит замена системы исполкомов (коллегиальная ответственность за решения) на систему глав администраций, которые действовали на основе единоначалия.
Принятый закон оказал стимулирование процесса формирования институтов местного самоуправления. Но, его реализацию сдерживал нарастающий политический кризис, который привел к событиям августа 1991 г. В 1992 г. отмечается важное событие, связанное с тем, что органы местного самоуправления становятся обособленными от системы органов государственной власти. При этом отсутствовала детальная регламентация правового статуса таких органов.
Этап 1993-1995 гг. можно охарактеризовать следующим образом – имеет место регулирование вопросов местного самоуправления, приняты Указы Президента РФ в рамках конституционной реформы. В 1993 г. ликвидируется система Советов, полномочия которых временно возлагаются на местные администрации, назначаются выборы в новые представительные органы власти; создаются гарантии для реализации соответствующих прав населения на местное самоуправление. Следует отметить начало работы, связанной с подготовкой и принятием новой Конституции РФ.
В рамках проводимой реформы институт местного самоуправления определен в самостоятельную структуру в системе публично-правовой власти, которая имеет обособленность. У местного самоуправления появились:
- выделенная компетенция (решение вопросов на местном уровне);
- финансово-экономическая самостоятельность для решения вопросов местного значения – возможность иметь бюджет, который формируется при помощи передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;
- широкая самостоятельность при осуществлении выбора тех или иных организационных форм.
Стоит отметить, что не произошло развитие местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции 1993 г. До августа 1995 г. избрано только 9 глав местного самоуправления (мэров), преимущественно в крупных городах. Следует заметить, что при реализации и функционировании местного самоуправления обнаружились серьезные недостатки и нерешенные проблемы. Политическая нестабильность во второй пол. 1990-х гг. препятствовала надлежащему становлению местного самоуправления, как важного направлении проводимого реформирования. Изменения налогового и бюджетного законодательства внесли негативные последствия финансовую базу местного самоуправления. При этом на муниципальные органы возлагался существенный объем государственных полномочий, которые не обеспечивались должным финансированием.
С целью активизации процесса становления местного самоуправления Правительство РФ разрабатывает и принимает Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, которая была, по сути, неадекватной по соотношению к масштабу реформ. Для реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. надлежащие условия в полном объеме созданы не были.
В конце данного этапа (1993-1995 гг.) существовал целый ряд проблем, связанных с развитием местного самоуправления:
- финансовая слабость местного самоуправления, огромный разрыв в возлагаемых обязанностях и обеспечиваемыми ресурсами;
- по финансовым соображениям выполнять возложенные обязательства перед населением являлось трудностью, что подрывало авторитет муниципальной власти, вплоть до дестабилизации обстановки на местах;
- слабое гражданское общество, весьма низкий рост общественной активности и правовой культуры населения, отсутствие необходимых знаний в части вопросов местного самоуправления и пр.;
- дефицит квалифицированных кадров в структуре местного самоуправления, в особенной мере, это касалось сельской местности.
Таким образом, указанные причины стали причиной перехода к следующему этапу развития. На современном этапе конституционное признание местного самоуправления, это не метафора, а формула с определенным юридическим смыслом. Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление:
- как основа конституционного строя;
- права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
- формы народовластия.
Указанный процесс становления местного самоуправления напрямую повлиял на функционирование и правовой статус органов местного самоуправления в настоящее время. В соответствии со ст. 2 Европейской Хартии, местное самоуправление на сегодняшний день составляет одну из основ любого демократического строя. Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие условия, среди которых и местное самоуправление. Местное самоуправление признается и гарантируется ст. 3, 12, 130-133 и другими нормами Основного закона страны

. Основываясь на конституционных положениях, в ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». В указанном законе сформированы полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности и пр., т.е. происходит конкретизация конституционных норм.
Конституцией гарантируется обособленность местного самоуправления, его полномочных органов. Согласно ст. 12 органы местного самоуправления не относятся к системе органов государственной власти. Очевидно, они не могут рассматриваться в качестве структурного элемента государственной системы управления, т.е. над ними не стоят вышестоящие органы, например, региональные. Существует разграничение предметов ведения различных уровней управления.
На основании ст. 16 Конституции РФ, положения ст.ст. 3, 12 Конституции, которые определяют гарантии местного самоуправления, создана важная гарантия, при которой данные нормы могут быть изменены только в порядке, который устанавливает Конституция, что представляет важную гарантию в развитии местного самоуправления.
Таким образом, публичная власть в РФ представлена двухуровневой структурой:
- государственный уровень;
- местный (муниципальный) уровень.
В Российской Федерации органы местного самоуправления впервые начали создаваться вначале 90-х гг. 20 в., когда был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Прекратили деятельность сельские Советы народных депутатов (согласно Указу Президента РФ от 9.10.1993 г. № 1617), в связи, с чем данные функции были переданы местной администрации.
Как указывает А.В. Колесников: «Закрепление в Конституции Российской Федерации (ст.ст. 131, 132) принципа организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, и положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), заставляет пересмотреть традиционные подходы к исследованию административно-правовых институтов, которые должны рассматриваться через призму обеспечения потребностей, прав и свобод человека и гражданина». С данным мнением нельзя не согласиться.
Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в структуру органов местного самоуправления входят:
- представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольно-счетный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, которые должны определяться в уставе муниципального образования и имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения.
При этом в ч. 2 ст. 34 Закона указаны обязательные структурные элементы органов местного самоуправления, среди них:
- представительный орган;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Исключение представляют те случаи, которые прямо предусмотрены законом. Очевидно, что органы местного самоуправления являются органами муниципального образования, которые создаются для реализации функций публичного управления на закрепленной территории. Их создание определяет ряд целей, среди которых:
- надлежащее обеспечение публичных интересов;
- развитие экономического потенциала и социально-культурной сферы;
- решения вопросов местного значения.
Как правило, полномочия органов местного самоуправления основаны на целом ряде законов и подзаконных актов, а также следуют из принятых для их исполнения уставов соответствующих муниципальных образований.
Стоит также остановиться на особенностях правового регулирования органов местного самоуправления. Очевидно, что можно говорить о наличии системы в правовом регулировании местного самоуправления:
- общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры РФ;
- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти;
- конституции, уставы, законы субъектов РФ;
- уставы и иные нормативные правовые акты муниципальных образований, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Например, в г. Саратов, помимо Устава муниципального образования, действует Постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» Саратовской области от 19.07.2013 г. № 1461, от 19.03.2015 г. № 887.
На уровне международных правых документов особое место уделяется Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., ратифицированной РФ в апреле 1998 г. При этом первоочередное внимание именно к международным нормативным правовым актам объяснимо. Как указывает В.С. Астахова: «…Российская Федерация, как демократическое государство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».
Далее, несомненно, правовой статус органов местного самоуправления, регулирует Конституция РФ. А.В. Колесников, рассматривая систему нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, указывает следующее: «Конституция РФ как нормативный правовой акт прямого действия регулирует основы системы органов местного самоуправления, к числу которых относятся следующие концептуальные положения:
1) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя. Власть в РФ осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 16);
2) местное самоуправление, в том числе и его органы, самостоятельно в пределах собственной компетенции (ст. 12);
3) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
4) общие принципы определения системы местного самоуправления, а следовательно, и органов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72);
5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
6) органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения (ст. 130, 132). Ограничение государством деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения не допускается (ст. 133);
7) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132);
8) органы местного самоуправления, будучи юридическими лицами, несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. В развитие конституционных принципов и с учетом государственной политики, направленной на укрепление вертикали власти в России, Закон об организации местного самоуправления установил систему органов местного самоуправления и порядок ее формирования».
Соответственно, конституционно закрепленные нормы продолжаются в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные принципы направлены на развитие демократических процессов в сфере муниципального уровня и эффективное решение вопросов местного значения, в данных нормах отражаются центральные формы, при этом к ним относятся две основные разновидности форм:
- полученные в результате прямого волеизъявления населения, проживающего на территории муниципального образования;
- органы местного самоуправления, сформированные посредством выборов.
Важно отметить, что выше обозначенные нормы Конституции РФ, а также принятые в ее исполнении федеральные и региональные законы обнаруживают определенный дуализм в правовом положении органов местного самоуправления, т.к