Направления повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации

В рамках анализа, проведенного в предыдущих разделах работы показано, что государственная долговая политика в Российской Федерации в последние годы успешно обеспечивала сбалансированность федерального бюджета при одновременном поддержании показателей долговой устойчивости на уровне, значительно более низком, чем это допустимо исходя из установленных предельных значений этих показателей.
В значительной мере государственная долговая политика в России проводилась под влиянием известного принципа «занимай и сберегай», который в последние годы распространялся не только на сферу долговой политики, но и на весь комплекс бюджетных отношений в Российской Федерации.
Правительство в лице Министерства финансов Российской Федерации накапливало резервы, в том числе, используя бюджетное правило, при одновременном решении задачи по обеспечению сбалансированности федерального бюджета. Государственные заимствования осуществлялись в основном на внутреннем рынке.
Формально, как показал ранее проведенный в работе анализ, проблемы, как таковые в области государственной долговой политики в России отсутствуют. Тем не менее, существуют сложности и риски, которые следует учитывать при формировании политики государства в области заимствований на среднесрочную перспективу.
Прежде всего, эти сложности касаются внешних заимствований – в условиях низких суверенных рейтингов, слабого экономического развития и отсутствия прямого контроля со стороны Банка России над динамикой валютного курса, а также в условиях весьма либерального законодательства о валютном регулировании, которое обеспечивает в настоящее время практически свободное движение капитала как в рамках операций по текущему, так и капитальному счету платежного баланса.
В структуре внешнего государственного долга преобладают долгосрочные обязательства, что делает его в меньшей степени подверженным колебаниям курса рубля и воздействию прочих внешних факторов (рис.3.1.).
Рисунок 3.1 – Структура обязательств, входящих в состав внешнего государственного долга по методологии платежного баланса, удельный вес в процентах
Отметим, в данном случае, что рисунок построен на данных Банка России – по методологии платёжного баланса. Ключевым критерием разделения обязательств на внешние и внутренние по методологии платёжного баланса служит не валюта заимствования, как это указано в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Соответственно, в платежном балансе к внешней относится задолженность перед нерезидентами, вне зависимости от того, в какой валюте осуществлялись заимствования. То есть, например, к внешнему долгу относятся и обязательства по ОФЗ «на руках» у нерезидентов, а государственные ценные бумаги в иностранной валюте, купленные резидентами включаются в состав внутреннего долга России.
Как видно на рисунке 3.1. практически весь внешний государственный долг Российской Федерации составляют долгосрочные государственные ценные бумаги.
Кроме того в области внешних заимствований, как это было показано ранее, происходило уменьшение на чистой основе обязательств государства, объем внешнего государственного долга в России в последние годы сокращался, если опираться на данные о динамике внешней задолженности государства в иностранной валюте. Как представляется, делалось это для устранения внешних рычагов внешнего давления на Российскую Федерацию на фоне сохранения геополитической напряженности в последние годы.
Однако, как показано на рисунке 3.2. ниже, в рублевом эквиваленте с начала 2014 года, объем внешнего государственного долга вырос почти вдвое – на 87 процентов (рис. 3.1.)
Рисунок 3.1 – Темпы прироста объема внешнего государственного долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание в различном измерении, динамика номинального среднегодового курса рубля к доллару США, прирост нарастающим итогом к январю 2014 года в процентах
Расходы на обслуживание государственного внешнего долга России в рублевом эквиваленте возросли почти втрое – на 196 процентов, за январь 2014-январь 2019 гг. Причем рост этот не объясняется только девальвацией рубля, за тот же период по отношению к доллару США российский рубль стал дешевле примерно вдвое – на 97 процентов нарастающим итогом, как это показывает рисунок.
Дело в данном случае в удорожании внешних заимствований по причине ухудшения суверенных рейтингов Российской Федерации, которые и так были не самыми высокими – как из-за введения санкций, так и в связи со слабой макроэкономической динамикой:
S&P – с 2005 года присвоило России рейтинг BBB+, После 2008 года он был снижен до BBB, c 2014 года после событий на Украине еще понижен до ВВВ- с прогнозом инвестиционной привлекательности «негативный», с 2016 года рейтинг был еще снижен до BBB- с негативным прогнозом, с октября 2016 года рейтинг остался на том же уровне, но, с сентября 2017 года п прогноз был изменен на «позитивный», рейтинг не менялся;
Moody's – с июля 2008 года установило рейтинг Baa1, который был снижен до Baa2, а затем и до Baa3 после событий в Украине, а также резкой девальвации рубля 2014-2015 гг., в начале 2018 года рейтинг был улучшен до Ba1 с позитивным прогнозом инвестиционной привлекательности;
Fitch – с начала 2009 года установило рейтинг BBB, прогноз негативный, после Крымских событий и девальвации рубля 2014-215 гг

. он был пересмотрен и снижен до BBB- с негативным прогнозом, с начала 2017 года рейтинг остался тем же, но с позитивным прогнозом.
Отметим, что рейтинги BBB- S&P и Fitch и рейтинг Ba1 Moody's находятся на самой нижней границе инвестиционных, что делает внешние заимствования для России крайне дорогими.
Если посмотреть на структуру обязательств Российской Федерации перед нерезидентами, то есть на структуру долга органов государственного управления – по методологии платежного баланса, то становится видно, что в основном – это ОФЗ, приобретенные нерезидентами (рис. 3.2.).
Рисунок 3.2 – Структура внешнего государственного долга Российской Федерации по методололгии платежного баланса, по видам обязательств, удельный вес в процентах
Как видно, практически всю задолженность российского государства перед нерезидентами, в том числе и по долгу бывшего СССР, составляют две группы обязательств – еврооблигации и ОФЗ «на руках» у нерезидентов. При этом доля ОФЗ в общем объеме таких обязательств неуклонно росла со второй половины 2014 года до апреля 2018 года, когда на пике она составляла более 70 процентов, в настоящее время, по состоянию на январь 2019 года, удельный вес ОФЗ снизился до 59 процентов (рис. 3.2.).
Высокий спрос нерезидентов на ОФЗ в последние годы имеет несколько последствий - как для государственной долговой политики, так и для ситуации в денежно-кредитной и бюджетной сферах российской экономики.
С одной стороны нерезиденты поддерживают спрос на государственные ценные бумаги Российской Федерации, помогая решать задачи обеспечения сбалансированности федерального бюджета. С другой стороны, эти заимствования у нерезидентов, которые относятся к внутреннему государственному долгу по классификации Бюджетного Кодекса, вовсе не являются дешевыми (рис 3.3.).
Рисунок 3.3 – Темпы прироста объема расходов на его обслуживание государственного долга, прирост нарастающим итогом к январю 2014 года в процентах, исходные данные в млрд. руб.
Если рублевые расходы на обслуживание внешнего государственного долга выросли с начала 2014 года почти втрое, за счет девальвации рубля и удорожания заимствований на внешних рынках для России, то расходы на обслуживание внутреннего государственного долга России возросли более чем в 2,2 раза за тот же период по отношению к январю 2014 года. Причем в данном случае причиной удорожания внутренних заимствований послужили не санкции или ухудшение рейтингов, а политика Банка России, что подтверждается рисунком 3.4. на котором показана динамика ключевой ставки Банка России и бескупонной доходности по ОФЗ.
Рисунок 3.4 – Ключевая ставка Банка России и бескупонная доходность ОФЗ с различными сроками до погашения (1,3,5 лет)
Как видно на рис. 3.4. и без динамика ключевой ставки и бескупонная доходность ОФЗ – коррелируют. Иными словами, стоимость заимствований Правительства Российской Федерации на внутреннем финансовом рынке определяется действиями Банка России.
Он, в свою очередь, поддерживает ключевую ставку на высоком в реальном выражении уровне на протяжении всех последних лет. Дело в том, что с 2013 года ключевая ставка является основным инструментом денежно-кредитного регулирования экономики, основной целью которого выступает удержание инфляции в заданных рамках – вблизи 4 процентов в год по показателю ИПЦ.
В ответ на постепенную девальвацию рубля и, соответственно растущую инфляцию (см. рис. 2.20), ключевая ставка с 2013 и до конца 2014 года росла – в декабре 2014 года она увеличилась более чем в полтора раза, В дальнейшем, по мере снижения инфляции, ключевая ставка снижалась – до середины сентября 2018 года, однако в настоящее время она остается на уровне – выше того, что был до начала повышения, и с сентября 2018 года – вновь повышалась в связи с ростом инфляционных рисков.
Именно высокая доходность по ОФЗ привлекает в последние годы нерезидентов на внутренний финансовый рынок России