История создания института федеральных округов Российской Федерации

Притчей во языцех давно стало высказываемое в политико-правовом дискуссионном поле положение о выстраивании и укреплении в России «вертикали государственной власти». Данная тенденция отнюдь не случайна и небезосновательна: она имеет своим основанием гигантскую территориальную протяжённость России и обусловлена задачами достоверного и полного информационного обеспечения государственной власти федерального уровня о положении в регионах, предупреждения центробежных политических устремлений на местах с образованием потенциально обособленных объектов управления в регионах. Без решения обозначенных проблем недостижима цель поддержания эффективного управления Российским государством.
Вышеописанные положения составляют телеологический базис и предпосылку возникновения особого политико-правового института – полномочного представителя Президента РФ в политико-географических региональных образованиях, обозначенных главой государства как «федеральные округа». Тем самым глава государства непосредственно своим Указом от 13.05.2000 № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (далее – Указ) лишь формально применил п. «к» ст. 83 Конституции РФ, но де-факто косвенно оказал весомое влияние на политико-географическое устройство Российской Федерации (вопрос о том, повлекло ли это изменение административно-территориального устройства Российской Федерации, будет рассмотрен в следующем параграфе).
В литературе высказывается справедливое суждение о том, что федеральные округа стали промежуточным звеном между Президентом РФ и главами субъектов Российской Федерации, а также «руководителями административно-территориальных единиц государства».
В этой связи следует упомянуть, что учреждение данного института, по верному замечанию А.В. Мелехина, имело целью решение ряда первостепенных задач:
возобновление государственной управляемости;
гарантирование стабильности его развития;
обеспечение его верховенства и независимости, то есть суверенитета;
усиление вертикали государственной власти;
построение условий для реализации полноценного контроля над деятельностью образованных в регионах территориальных подразделений органов государственной власти Российской Федерации.
В правовой доктрине зачастую считают правильным наблюдать истоки института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в дореволюционном институте генерал-губернатора, который был актуален для Российской империи XVIII-XIX вв.
Представляется возможным более детальный подход к вопросу о генезисе исследуемого в настоящей работе правового института, что позволяет наблюдать довольно значительный градиент всеразличных типов реализации задач и функций верховной государственной власти в регионах. Так, для Российской империи уже были характерны:
органы и должностные публичной власти местного уровня, которые обладали административно-распорядительной компетенцией в пределах отдельных населённых пунктов: воеводы, волостели, уездные начальники посадники;
наместники определённых территорий со специализированной компетенцией, проявляющейся во всей полноте исполнительно-распорядительных полномочий. Таковые действовали, к примеру, в пределах Польши, Кавказа;
губернаторы, обладающие всей полнотой административно-распорядительной компетенции в пределах губерний;
генерал-губернаторы.
Институт генерал-губернаторства учреждён Екатериной II в 1775 г. и, как атрибут дореволюционной России, являлся любопытной и весьма эффективной попыткой отмежевать контрольно-надзорные функции и задачи в структуре публичной власти местного уровня от исполнительно-распорядительных управленческих полномочий, и вдобавок развести в структуре самого публично-властного надзора общий государственный и местный.
Фигура екатерининских генерал-губернаторов соотносима с современным институтом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах общим для обоих институтов ключевым и даже системообразующим полномочием – правообязанностью регулярного обращения с докладом к главе государства о текущем состоянии государственных дел в регионах и на местах

. Это позволяло генерал-губернаторам быть основным связующим звеном между центральной императорской и регионами, в чём непосредственно и последовательно проявлялась функция общего надзора «за администрацией и сословиями, сообразно видам высшего правительства». И если управленческие полномочия по конкретному исполнительно-распорядительному регулированию законодательно были возложены на губернаторов, то генерал-губернаторы лишь следили за неуклонным исполнением законов. Это весьма схоже с текущим регулированием правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые согласно п. 2 Положения, утверждённого вышеназванным Указом ни много ни мало призваны обеспечивать реализацию предусмотренных Конституцией РФ полномочий главы Российского государства на территории конкретного федерального округа.
Генерал-губернатор обладал контрольно-надзорными полномочиями в политической, фискальной, военной, местной сферах, нёс ответственность за благоустройство подведомтсвенного региона. Следует отметить, что при провозглашении и реализации преимущественно контрольно-надзорной функции, допускалось непосредственное вмешательство генерал-губернатора в компетенцию подведомственного ему губернатора в ситуациях, не терпящих отлагательства. Под таковыми понимались случаи злоупотребления генералом своими полномочиями, взяточничество и расточительство, а также определённые чрезвычайные ситуации, требующие немедленного насильственного вмешательства для немедленного, эффективного и последовательного разрешения. Последние описанные случаи были связаны с вооружёнными народными волнениями и были самым характерным основанием для проявления реальной власти генерал-губернаторов.
Г.В. Вернадский отмечал наличие прямого воздействия и косвенного влияния фигуры генерал-губернатора в судопроизводство и управление на местах. Так, он вполне был правомочен без согласования с кем-либо отменять нормативные и распорядительные акты губернатора, мог инициировать уголовные преследования и утверждать обвинительный приговор. Генерал-губернатор по должности возглавлял полицию и был военачальником, командовал местным гарнизоном и войсками.
Однако ограничения подобных вмешательств реально не гарантировались и на практике местные власти попадали в полную зависимость от подобранных императрицей энергичных и деятельных генерал-губернаторов, которые, при ее безоговорочном доверии к ним, были совершенно бесконтрольны (надзор Сената над ними носил формальный характер). Они и стали реально управлять регионами, превратив губернские учреждения в исполнительные органы при себе.
Институт генерал-губернаторов должен был компенсировать слабость и ненадежность связей между центром и регионами, где уже действовала созданная Екатериной II логично организованная, разветвленная, но не связанная воедино с центральными органами управления, система управления на местах