Режим в пунктах пропуска через государственную границу: правовые основы установления и обеспечения в правоприменительной практике

Аннотация: В статье рассмотрены административно-правовые режимы Государственной границы. Обоснована необходимость установления данных режимов. Отдельно рассмотрен режим в пунктах пропуска через государственную границу, рассмотрены его правовые основы, а также правоприменение в рамках нарушения данного режима. Приведены также аспекты, которые помогут усовершенствовать законодательство, устанавливающее различные положения режима в пунктах пропуска через Государственную границу.
Ключевые слова: Государственная граница, национальная безопасность, административно-правовые режимы, режим государственной границы, режим пропуска,
Государственная граница представляет собой формальную линию, определяющую границы жизненного пространства для жителей государства. Документальное оформление границы государства начинается с процесса делимитации, включающего такие аспекты, как формирование описания прохождения линии госграницы, а также нанесение линии на карту, а заканчивается подписанием соглашением (международного договора) о прохождении границы между государствами [9, с.19]. Зачастую недостаточно зафиксировать государственную границу документально и на местности, необходимо разработать и осуществлять мероприятия по обеспечению ее безопасности и принятия соседними государствами. В этой связи важнейшим элементом государственной политики видится документ стратегического планирования в области пограничной деятельности, устанавливающий административно-правовые режимы Государственной границы.
Административно-правовое регулирование предусматривает широкое использование различных режимов как совокупности определенных правил. Они дают возможность органам исполнительной власти действовать на основании юридической регламентации, что соответствует общему предназначению административного права. В частности, в рамках охраны государственной границы предусмотрено наличие соответствующих административно-правовых режимов [11, с.32], которые обеспечены следующими тремя условиями:
1) сохранностью территории государства;
2) признанием границ государства на международном уровне – на основе соответствующих международных соглашений;
3) установление границ на международном уровне, исходя из правовой процедуры, которая основана на отношениях с другими государствами и включает необходимые элементы делимитации и демаркации границ [9, с. 19-20].
В отношении данных условий можно согласиться с Голыгиным А.П. [9] так как они являются логическим заключением из действующего законодательства РФ в сфере административно-правовых режимов государственной границы.
Таким образом, на международном уровне и в национальном законодательстве к таким правовым режимам относят «режим государственной границы», «режим в пункте пропуска через государственную границу», а также «пограничный режим» [4].
Режим государственной границы получил, прежде всего, международно-правовую регламентацию, поскольку идет речь о взаимоотношениях государств – основных субъектов международного права. С отдельными государствами, такими как Республика Польша, Китай, Монголия, Финляндия, Норвегия – подписаны договоры о режиме государственной границы.
Но большинство норм, регулирующих правовые режимы в пограничном пространстве, сосредоточены во внутреннем административном законодательстве. Основой его является закон о государственной границе. Предназначение указанных режимов сложно связать с достижением каким-либо одной цели. Отдельные авторы определяют при анализе правовых режимов, которые используются в охране государственной границы России, цель их установления как основу для сравнения и указывают на то, что она рассматривается как ближайшая, промежуточная и конечная [4].
Обусловлено это тем, что действующее законодательство предусматривает наличие множества различных режимных мер, которые могут отличаться по субъектам их осуществления, территории, где они действуют и категории лиц, к которым они могут применяться. Отличительной же чертой административно-правовых режимов государственной границы, в том числе, режима в пункте пропуска через государственную границу, выступает пограничное пространство, где действуют соответствующие правила, которые контролируются органами охраны государственной границы. Всеобъемлющая цель таких режимов, исходя из определения Пограничного словаря, считает заключается в организации таких условий, которые бы обеспечивали пограничную безопасность и развитие государства [12, с.168].
Кроме того, административно-правовые режимы в пограничном пространстве способствуют реализации пограничниками своих правоохранительных полномочий. Юридическая природа соответствующих мер, которые определены такими режимами, дает основания расценивать их как составляющие системы специальной профилактики, исходя из того, что их непосредственная цель – блокировать причины и условия правонарушений. Именно так рассматривается предназначение пограничного режима на практике. Распространение его действия на территорию отдельных районов и населенных пунктов предусматривало «преодоление тенденции увеличения попыток использования территории России незаконными мигрантами на пути в страны Европейского Союза и обеспечение уменьшения угрозы национальной безопасности государства со стороны транснациональных преступных группировок, которые занимаются торговлей людьми и другими видами противоправной деятельности через государственную границу» [4].
Следует также отметить, что благодаря использованию правил того или иного режима охраны государственной границы есть возможность прекратить перемещение иностранных граждан, что невозможно сделать на ранних этапах организации каналов нелегальной миграции

. Механизм такой преступной деятельности состоит из многих действий, которые совершаются далеко от пограничных районов. Как отмечает Некрасов А.А., впоследствии нелегальных мигрантов доставляют ближе к границе, где передают «из рук в руки» проводнику или обеспечивают фальшивыми документами для пересечения границы в пункте пропуска [11, с.32-33]. Полномочия должностных лиц в составе пограничных нарядов по проверке документов и обязанность граждан предоставить документы для проверки во время их пребывания в пограничном районе или в пункте пропуска дают возможность предотвратить незаконное пересечение границы.
Рассмотрим подробнее третью составляющую административно-правовых режимов Государственной границы – а именно, режим в пунктах пропуска через Государственную границу. Назначение данного режима – обеспечение международных сообщений между Россией и другими государствами.
Исходя из ст.9. закона «О Государственной границе РФ» пункт пропуска – это определенная территория, которая может включать в себя часть железнодорожной или автомобильной станции, порта, аэропорта, которая является открытой для реализации международных сообщений и включает участок, где в соответствии с нормативными актами РФ реализуется пропуск через Государственную границу, который ориентирован на лиц, транспорт, разнообразные грузы, а также на товары и животных [4].
Современные исследователи, в основном, ориентируются на законодательное определение пункта пропуска и его режима. Так, например, Степенко В.Е., Лебедев М.Д. [13] рассматривают административно–правовой режим как взаимосвязь между административными средствами регулирования, а также методами правового воздействия, которые необходимы для обеспечения порядка осуществления отдельными гражданами и органами государственного управления прав и обязанностей на ограниченном участке государственного управления [13, c. 18].
Корякин В.М. рассматривает пункт пропуска с точки зрения ограничения определённой территории и для его организации [10, с.93]. Пограничный словарь дает определение, в целом повторяющее определение из законодательства [12].
Необходимо пояснить, что общий распорядок работы пункта пропуска, включающий время начала работы и её окончания, расписание технологических перерывов, особые периоды и графики (расписания) оформления физических лиц, транспортных средств и грузов, которые следуют через государственную границу, должен утверждаться общим решением руководителей государственных органов и начальников территорий, включающих пункты пропуска.
Режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает такие правила, как:
- правила въезда, пребывания и выезда из пунктов пропуска;
- правила ввоза транспортных средств через пункты пропуска;
- правила нахождения и вывоза грузов, товаров и животных через пункты пропуска Государственной границы РФ.
Как отмечается в монографии Андриашина Х.А. и Свинухова В.Г, данные правила устанавливаются в целях соблюдения интересов участников ВЭД и формирования таких условий, которые были бы благоприятны для реализации функций пограничного и таможенного контроля [7, с.124]. Необходимо отметить, что данные правила регламентированы приказом Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ от 27.12.2010 г. № 451-ОД «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» [6].
В рамках обеспечения режима в пунктах пропуска реализуется комплекс мероприятий постоянного характера. Данный комплекс мероприятий для обеспечения условий, необходимых для соблюдения правил режима в пунктах пропуска и контроля, распространяющихся как на физических, так и юридических лиц. В тех пунктах пропуска, в которых функционирование происходит в рамках каких-либо объектов транспортной инфраструктуры, за обеспечение режима в пунктах пропуска отвечают юридические лица, которые являются собственниками или ответственными управляющими данных объектов. Если участок, где реализован режим в пунктах пропуска госграницы, организован на участках местности вне пределов объектов транспортной инфраструктуры, которые специально определены для этих целей, то за обеспечение режима в пунктах пропуска отвечают учреждения, которые подчиняются Федеральному агентству по обустройству государственной границы РФ.
Государству важно правильно оценивать систему сохранения территориальной целостности и независимости страны и, одновременно, защиты прав и интересов населения принадлежит обеспечению пограничной безопасности. Активная деятельность России придает новый импульс во взаимоотношениях с партнерами по пограничному сотрудничеству, что будет способствовать росту международного авторитета РФ и укрепит пограничную безопасность страны. Поэтому, исходя из п.4 Приложения Приказа от 27 декабря 2010 г. N 451-ОД особой функцией таможенных органов является контроль за соблюдением режима в пунктах пропуска [6]. Это связано с необходимостью обеспечения таможенной и в целом национальной безопасности страны.
Проблемы обеспечения охраны и безопасности Государственной границы РФ занимают значительное место в общей системе правового обеспечения национальной безопасности нашей страны