Проблемные аспекты ответственности ОМС в контексте наделения их государственными полномочиями

Аннотация. Статья посвящена институту передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям. Автором рассмотрена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за ненадлежащее исполнение полномочий.
Ключевые слова: наделение государственными полномочиями; органы местного самоуправления; передача государственных полномочий; субвенции; удаление в отставку.
Механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусматривает ответственность ненадлежащее исполнение полномочий. Как непосредственно передача полномочий, так и ответственность за их неисполнение является объектом пристального внимания ученых. Основная проблематика данного механизма в общем и целом состоит в том, что зачастую муниципальным образованиям передаются полномочия в одностороннем порядке. Р. М. Ерзин разграничивается понятия наделения, передачи и делегирования полномочий. Передача – метод регулирования объема полномочий, т.е. понятие родовое. Наделение – способ одностороннего регулирования объема полномочий. Делегирование же предполагает изъявлением воли обеими сторонами [2, с. 90]. Далее нами будет рассматриваться именно наделение полномочиями как односторонний акт.
Т. Н. Модникова справедливо отмечает, что в случае передачи государственных полномочий муниципальным образованиям они подотчетны субъекту федерации и находятся с ним в иерархической связи, что не является противоречием конституционно-правовому принципу самостоятельности местного самоуправления, поскольку при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления не несут публичной ответственности перед субъектом федерации [4, с. 105]. Здесь необходимы определенные уточнения. Во-первых, наделение полномочиями может осуществляться как федеральным законодателем, так и региональным. Во-вторых, публичная ответственность и юридическая ответственность есть суть разные понятия.
Ответственность за неисполнение переданных государственных полномочий является юридической ответственностью, а именно ответственностью конституционно-правовой. С. В. Стародубцев определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как «обособленную отраслевую муниципально-правовую разновидность конституционно-правовой ответственности» [6, с. 16]. В современной теории конституционно права проблема конституционно-правовой ответственности наиболее остро себя проявляет в следующих аспектах: инстанции ответственности, субъективная сторона правонарушения, меры ответственности.
Рассмотрим основания и меры ответственности (безусловно, проблематика инстанций и субъективной стороны крайне значима, однако она заслуживает отдельного исследования). В ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] установлено, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами

. Ответственность органов местного самоуправления перед государством возможна при следующих основаниях:
Наличие решения суда об установлении факта нарушения Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, законов субъектов федерации, устава муниципального образования;
Ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий (ст. 72 ФЗ № 131-ФЗ).
Несмотря на то, что в ст. 72 ФЗ № 131-ФЗ используется несовершенная юридическая техника (производится смешение юридического и процессуального оснований ответственности), содержание нормы однозначно указывает на случаи возможного привлечения местных органов к ответственности перед государством. Основание о наличии решения суда, подтверждающего факт нарушения законодательства, следует трактовать ограничительно, поскольку в него не включается нарушение законов субъекта о передаче полномочий. Полагаем, что ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий наступает также и в случае неисполнения полномочий (однако, отметим, что именно ненадлежащее исполнение является разновидность неисполнения).
Ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий предусматривает только одну меру – удаление главы муниципального образования в отставку. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ № 131 ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. При наличии данного основания представительный орган муниципального образования вправе удалить главу в отставку.
Норма об удалении главы муниципального образования в отставку имеет в своей основе диспозитивную природу, поскольку представительный орган именно вправе, а не обязан удалять главу в отставку. Подобное основание и порядок вызывают большие сомнения, поскольку наделение полномочиями предполагает подотчетность и подконтрольность в рамках выстроенной вертикали власти. В данном случае ответственность за неисполнение государственных полномочий не отделяется от ответственности за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения. Более того – инстанцией ответственности является представительный орган муниципального образования, а не орган или должностное лицо РФ или субъекта РФ. Сложившаяся ситуация компенсируется нормами института отрешения главы муниципального образования от должности.
Отрешение от должности главы муниципального образования производится высшим должностным лицом субъекта федерации. При этом, данная норма носит императивный характер – высшее должностное лицо обязано отрешить главу муниципального образования от должности при наличии соответствующих оснований