Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания РФ

Введение

Законодательный процесс является одним из важнейших направлений работы любого государства. Результатами законотворческой работы являются законы и иные нормативные акты, которые регулируют общественные отношения в государстве, именно по ним судят о демократичности и цивилизованности государства.
По мнению К.К. Иванова, под законодательным процессом (или законодательной процедурой) понимается порядок рассмотрения законопроектов в законодательном (представительном) органе.
Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной думы (ст. 94, п.1 ст. 95). Законотворчество является основной функцией российского парламента, так как никто кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы, которые имеют высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам, а также прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Актуальность данной темы не вызывает сомнений, так как уже указывалось выше, законодательная деятельность занимает центральное место среди направлений работы российского парламента, а в особенности его нижней палаты - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, ведь именно ей, в соответствии со статьей 105 Конституции РФ, принадлежит право принятия федеральных законов.
Законодательный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, регламентами палат Федерального Собрания, ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силе федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», нормативными актами Президента РФ и Правительства.
Изученность данной темы не вызывает сомнений, так как вопросы относительно законодательного процесса рассматривались многими теоретиками права уже давно, являются предметом различных диссертаций, монографий и статей.
Объектом исследования является законодательная деятельность Государственной Думы РФ.
Предмет исследования является нормативно-правовые акты РФ, регулирующие законодательную деятельность в РФ.
Цель работы – исследовать содержание законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации, его основные и дополнительные стадии.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
− рассмотреть понятие законодательного процесса;
− рассмотреть существующие виды стадий законодательного процесса;
− изучить основные стадии законодательного процесса в Государственной Думе;
− изучить дополнительные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.
Теоретическую основу исследования составили учебная литература, монографии и статьи следующих авторов: С.А. Авакьяна, В.Г. Стрекозова, Д.А.Кудрявцева, К.К.Иванова и т.д., а также нормативно-правовые акты, регулирующие законодательный процесс РФ.
Структура реферата обусловлена целью работы и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

1. Законодательный процесс в Государственной Думе

1.1. Законодательный процесс: понятие и стадии

Теоретические вопросы законодательного процесса являются объектом многолетнего исследования в научной литературе, а к пониманию «законодательного процесса» сложились различные подходы.
Большинство авторов ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Вместе с тем существует точка зрения, авторы которой значительно шире трактуют содержание законодательного процесса, включая в него всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона.
Под законодательным процессом, по мнению С.А. Авакьяна следует понимать совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства.
По мнению К.К. Иванова, законодательный процесс представляется особой, закрепленной в Конституции, юридической процедурой по порядку внесения, рассмотрения и голосования за законодательную инициативу. Законодательный процесс основывается на принципе верховенства высшего законодательного (представительного) органа государственной власти в законодательной деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, под принятым федеральным законом следует понимать принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон. Не будет иметь юридической силы тот закон, при принятии которого не соблюдался порядок его подписания и обнародования.
Традиционно стадиями законодательного процесса принято считать: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие законопроекта в качестве закона и опубликование (обнародование) закона.
По мнению С.А. Авакьяна можно выделить следующие стадии законодательного процесса: 1) осуществление права законодательной инициативы; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой; 3) рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона; 4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации и направление его Президенту. В случае отклонения закона Советом Федерации следует дополнительная стадия; 5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование.
Если Президент РФ отклоняет закон, то есть накладывает на него право вето, также появляется дополнительная стадия законодательного процесса. Смысл данной стадии состоит в рассмотрении закона в обеих палатах, принятии предложений Президента или одолении право вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование.
Можно сделать вывод, что законодательный процесс на федеральном уровне состоит из пяти обязательных стадий, три из которых реализуются в Государственной Думе РФ и двух дополнительных стадий, которые могут подразделяться на подстадии.

1.2 Законодательная инициатива

Законодательный процесс в Российской Федерации начинается с осуществления права законодательной инициативы.
Под правом законодательной инициативы следует понимать право внесения в парламент предложение об издании нормативного акта или проекта законодательного акта уполномоченным органом государства, что влечет обязанность парламента рассмотреть его согласно принятой процедуре и выразить свое отношение к нему.
Право законодательной инициативы осуществляется в виде внесения законопроектов; поправок, изменений и дополнений к действующим законам; законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, признании законов утратившими силу; предложений о поправках и изменениях положений Конституции.
Часть 1 статьи 104 Конституции РФ определяет круг субъектов, наделенных конституционным правом законодательной инициативы.В соответствии данной статьей такое право принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Все указанные органы государственной власти обладают правом законодательной инициативы в полном объеме, по неограниченному кругу вопросов, касающихся ведения российского парламента.
Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.Следует отметить, что наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы в мировой практике встречается нечасто и вызывает споры в юридической науке и практической деятельности.
Кучерявцев Д.А. в своей статье отмечает, что в научной литературе выделяются широкий и узкий подходы к толкованию формулировки «вопросы ведения» применительно к праву законодательной инициативы высших судов РФ. По мнению сторонников узкого подхода, суды вправе вносить законопроекты по вопросам финансирования и организации их деятельности, их взаимоотношений с иными органами и должностными лицами, судоустройства, о статусе судебных органов, по вопросам процессуального законодательства. Сторонники широкой трактовки данного понятия считают, что суды вправе проявлять законодательную инициативу по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности - по всем вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в данном судебном органе.
Конституция РФ в ч.3 ст. 104 определяет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Отрицательная оценка законопроекта не является препятствием для его внесения в Государственную Думу.
Регламентом Совета Федерации от 30 января 2002 года, в редакции от 10.02.2016 года, установлена возможность внесения законопроекта в Государственную Думу Советом Федерации совместно с законодательным органом субъекта Российской Федерации (законодательными органами субъектов).
Министерства, ведомства, политические партии и иные общественные объединения, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить законопроекты только посредством указанных выше субъектов законодательной инициативы.
Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 года, в редакции от 26 февраля 2016 года, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
̶̶ проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
̶ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;
̶ поправок к законопроектам.
Важнейшими условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, места в системе законодательства, прогноза социально- экономических и иных последствий его принятия; наличие справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, а также перечня законов и иных нормативно-правовых актов, отмена, изменение, дополнение или принятие которых потребует принятие данного законопроекта; финансово-экономическое обоснование материальных и иных затрат на реализацию законопроекта.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены различные документы и материалы, указанные в статье 105 Регламента Государственной Думы. К таким документам относятся: пояснительная записка к законопроекту; текст законопроекта; финансово-экономическое обоснование; в случаях, указанные в ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства; документы предусмотренные статьями Бюджетного Кодекса и др.
Если законопроект вносится коллегиальным органом, например Советом Федерации, Правительством и др., должно быть предоставлено решение соответствующего коллегиального органа, в котором указан представитель субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.
Законопроект, подготовленный к внесению в Государственную Думу, а также те материалы к нему, которые предусмотрены ст. 105 Регламента Государственной Думы, должны быть направлены субъектом либо субъектами права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы (ст. 107 Регламента Государственной Думы). Также данная статья устанавливает, что законопроект будет считаться внесенным в Государственную Думу с того дня, когда он был зарегистрирован в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где ему присвоен регистрационный номер и заводится электронная регистрационная карта, содержащая всю информацию о законопроекте и которые действуют весь период рассмотрения и прохождения законопроекта.

1.3 Предварительное рассмотрение законопроекта

Предварительное рассмотрение законопроекта является второй стадией и регулируется Регламентом Государственной Думы.
В соответствии с ч.2 ст

. 107 Регламента Государственной Думы, зарегистрированный законопроект и все материалы к нему направляются Председателем Государственной Думы в профильный комитет. Данный комитет должен определить соответствие законопроекта требованиям, указанным в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.
В случае несоответствия законопроекта данным требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. В соответствии с ч.3 ст. 104 Конституции РФ возвращенный законопроект не будет считаться внесенным в Государственную Думу. Субъект законодательной инициативы после устранения несоответствий имеет право снова внести данный законопроект, направив его на имя Председателя Государственной Думы.
В соответствии с ч.2.1. ст. 107 Регламента Государственной Думы, в случае отсутствия в материалах к зарегистрированному законопроекту заключения Правительства Российской Федерации, профильный комитет проверяет соответствие законопроекта с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы. Правовое управление в течение 14 дней со дня по получения данного поручения сообщает о соответствии или несоответствии законопроекта требованиям в профильный комитет.
В случае соответствия законопроекта требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы принимает решение о назначении одного из комитетов Государственной думы ответственным по законопроекту, а в том случае, если внесенный законопроект затрагивает несколько сфер – то назначить комитет соисполнитель.
Совет Государственной Думы, в соответствии с ч.1 ст. 107 Регламента Государственной Думы, также принимает решение: «включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию; направить законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний».
Совет Государственной Думы, по предложению профильного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.
Согласно ч.1 ст. 109 Регламента Государственной Думы законопроекты, касающиеся предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляются Советом Государственной Думы в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки отзывов и их представления в Государственную Думу. Срок - не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения. Срок представления отзывов в ответственный комитет устанавливается Советом Государственной Думы.
Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется ответственным комитетом Государственной Думы. В соответствии со ст. 111 Регламента Государственной Думы ответственный комитет должен принимать во внимание результаты рассмотрения указанного законопроекта в Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации.
Частью 3 ст. 111 Регламента предусмотрено, что для работы над законопроектом комитет может создавать рабочую группу, состоящую из депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. Также в состав рабочей группы могут входить депутаты Государственной Думы, которые не являются членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.
По решению ответственного комитета законопроект вместе с сопроводительным письмом за подписью Председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы и другие организации с целью подготовки предложений, замечаний, отзывов или для проведения научной экспертизы (ч. 1 ст. 112 Регламента).
Согласно ч.1 ст. 113 Регламента, обсуждение законопроекта в комитетах происходит открыто, могут приглашаться представители субъекта права законодательной инициативы, который внес законопроект, также обсуждение может освещаться в СМИ.
Представляется верным отметить, что главным результатом подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении в ответственном комитете либо в комитетах-соисполнителях является заключение, которое должно содержать мотивированное обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта, принимаемое которое принимается путем голосования на заседании.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении и материалы к нему, предоставленные субъектом законодательной инициативы должны быть направлены ответственным комитетом в Совет Государственной Думы не позднее 14 дней до даты его внесения на рассмотрение. Частью 2 ст. 114 Регламента предусмотрено внесение дополнительных материалов ответственным комитетом, таких как: «проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении либо об отклонении проекта федерального закона в первом чтении в случае; заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данного законопроекта; заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данного законопроекта и др.».

1.4 Рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона

Рассмотрение законопроекта Государственной Думой является второй стадией законодательного процесса. Регламентом Государственной Думы закреплен порядок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе в трех чтениях, если законодательством или Регламентом Государственной Думы не предусмотрен иной порядок (ч. 1 ст. 116). Например, до принятия изменений в Бюджетный кодекс РФ в 2007 году принятие закона о бюджете предусматривало четыре стадии.
Текст законопроекта и материалы к нему для рассмотрения в первом чтении должны быть направлены Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект не позднее трех дней до начала заседания (ч. 1 ст. 117 Регламента Государственной Думы).
Согласно статье 118 Регламента при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, дается оценка его соответствии Конституции РФ, обсуждается его практическая значимость.
Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 118 Регламента Государственной Думы. Если законопроект не может быть рассмотрен ввиду отсутствия на заседании субъекта права законодательно инициативы, вносившего законопроект либо его представителя, то рассмотрение будет перенесено на другое заседание Государственной Думы.
После обсуждения законопроекта на голосование выносится предложение о принятии закона в первом чтении. Если в результате голосования предложение не набрало необходимого количества голосов, то оно считается отклоненным без дополнительного голосования. Данное решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению такой законопроект не подлежит и возвращается к субъекту права законодательной инициативы, внесшему его для рассмотрения..
Что касается вопроса об альтернативных законопроектах, то они рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно и в той последовательности, которая определена порядком работы заседания палаты, с использованием рейтингового голосования, процедура которого прописана в ч. 3 с. 119 Регламента Государственной Думы. Альтернативные законопроекты, не принятые или неодобренные Государственной Думой являются отклоненными, решение об отклонении оформляется постановлением Государственной Думы без проведения дополнительного голосования.
Под «необходимым числом голосов» и «достаточным для принятия или одобрения числом голосов», используемых в ч. 2,3 ст. 119 Регламента следует понимать: для проектов Федеральных законов - голоса большинства от общего числа депутатов Государственной Думы, а для проектов федеральных конституционных законов – голоса не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон (за исключением законопроектов, касающихся предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ), либо отклонить законопроект.
Постановление по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст. 119 Регламента), но законодательно данная процедура не урегулирована.
В случае принятия либо одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта должна установить срок, в который предоставляются поправки к законопроекту. Обычно данный срок не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - менее 30 дней. Если депутаты предлагают установление иного срок подачи поправок к законопроекту, чем указан в проекте постановления Государственной Думы, то он должен быть установлен решением, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 119 Регламента).
Согласно статье 120 Регламента Государственной Думы поправки к законопроекту, который был принят или одобрен в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменений в редакцию статей, в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Если было принято решение продолжать работу над законопроектом, то Государственная Дума, как правило, устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и определяет время вынесения его на второе чтение.
Правом внесения поправок обладают все субъекты законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, а ответственный комитет занимается изучением и обобщение внесенных поправок, может проводить независимую экспертизу внесенных предложений. Если данные поправки будут признаны ответственным комитетом не соответствующими Конституции РФ и ФКЗ, то об этом уведомляется автор внесенных поправок. Автор поправок имеет право уточнять их до обсуждения, а также в ходе обсуждения в ответственном комитете (ч