Юридические нормы благоустройства городов, их применение до 1917 года

Введение

Актуальность темы заключается в том, что благоустройство городов и законодательное оформление этого вопроса имеет приоритетное значение в жизни людей и государства и опыт прошлого всегда будет важным для понимания настоящего и будущего.
В наши дни город – это основное место жизни людей. В городах России (поселках городского типа) проживает 3/4 населения страны. Современный город должен обеспечивать людей жильем, теплом, водой, канализацией, городским транспортом, инфраструктурой, городским благоустройством и другими услугами.
Первым указом, в котором можно проследить нормы благоустройства городов можно назвать апрель Наказ о Градском благочинии 1649 года, который утвердил Великий Князь всея Руси Алексей Михайлович Романов. В нем Государь повелевал иметь на каждом дворе дворника, ведать дворовым делом, починками и прочими делами. Так на уровне государства впервые появился надзор за содержанием городского хозяйства. Однако данный наказ касался не только благоустройства городов, а также ведал политикой с сфере полиции и мер по пожаротушению.
В дальнейшем нормы городового права уже можно увидеть в указах Петра I и Екатерины II. В Европе нормы городового права возникают раньше, чем в России, так как там происходит развитие городов на более раннем периоде истории.
Целью работы является изучение юридических норм благоустройства городов в России и европейского опыты в данной сфере. Для выполнения указанной цели ставятся следующие задачи: 1) охарактеризовать первые законы Российской империи по развитию поселений; 2) изучить права городов и сел в Городовых положениях XIX века; исследовать правотворчество Императора Николая II; 4) описать городское право в Европе.

Первые законы Российской империи по развитию поселений

Петр I и Екатерина II впервые на Евразийском континенте сформировали государственную политику развития городов и сел, профессиональную планировку, заложили основы и механизмы Городского управления и начала Городского права.
Первый указ (1722 г.) молодого Петра I был посвящен регулярной планировке сельских поселений. Петру Великому также принадлежит создание шедевра Евразийского континента — города Санкт-Петербурга, ставшего соперником красивейших городов мира, и других городов — Петергофа, Воронежа, Азова, Таганрога, Кронштадта, Невьянска на Урале.
Однако первый закон высшей юридической силы государства — указ Екатерины II «О сделании всем городам, их строению и улицам, специальных планов по каждой Губернии особо». Города стран Запада имели в то время кодексы лишь собственно городского уровня управления. Смысл этих различий для развития современных городов и городского права — фундаментальный.
Именно царские законы взяли под контроль разработку и реализацию проектов планировки и застройки сел и городов — опорных центров страны, включив в качестве юридического документа проекты 416 городов — опорных центров государства в «Свод законов Российской Империи». Этот исторический феномен просуществовал до 1917 года.
В эпоху правления Екатерины II сложилась устойчивая политика освоения Востока страны путем государственного финансирования переселенцев и предоставления им земель. Деньги выделялись немалые, адресные и выдавались на руки переселенцу, а не чиновникам.
Была сформирована весьма гибкая система инвестиционных и хозяйственно-экономических взаимоотношений государства с собственниками — предпринимателями, осваивавшими земли, строившими рудники, покорявшими дальние морские пространства, возводившими города. Свидетельства тому — уникальное полувековое правотворчество Императрицы, изложенное в двухтомном издании.
Необходимо подчеркнуть, что первым законодательным актом о поселениях России, их благоустройстве был указ Петра I: «О строительстве деревень по установленному чертежу», 1722 года. Это первый акт, положивший начало регулярной планировки сельских поселений. Указ был утвержден законодательным органом — Сенатом и кодифицирован в «Своде Законов Российской Империи».
1722 год — год начала становления Городского права России — касался планировки деревенских поселений. Но главное творение Петра — создание Санкт-Петербурга, ставшего уникальной столицей Евразийского континента. Именно ему были посвящены десятки указов, вошедших в анналы становления градостроительного права. Из их числа необходимо выделить создание Екатериной II в 1762 г. «Комиссии каменного строения Санкт-Петербурга и Москвы», ставшей примером организации планировки других городов России.
Утвердился канон — великий реформатор Петр I, «европеизировав» Россию, вывел ее в число цивилизованных стран. Да, он был реформатором и расширил границы России. Но и Екатерина II была непревзойденным реформатором. Если Петр I строил Россию, то Екатерина II благоустроила ее.
Существенный вклад Екатерина II внесла в становление юриспруденции, свидетельства тому: двухтомное «Законодательство Екатерины II; создание Комиссии по реформе «Соборного уложения 1649 года»; составление собственного Наказа из 22 глав и 655 статей; прямое участие в законотворчестве и авторская разработка законов.
Читая ее указы, жалованные грамоты и наказы, чувствуется влияние мыслителей эпохи Просвещения, с которыми Императрица вела переписку и советовалась по проблемам устройства России (Монтескье, Беккарт, Гельвеций, Вольтер, Д. Дидро, Ж. Ж. Руссо). Однако она не вносила их советы в указы и законы. Екатерина II, полагая Россию «Европейской державой», защищала ее в дискуссиях и утвердила в управлении и правотворчестве Россию как «Самодержавную Империю». Сегодня спустя полтора столетия специалисты управления, права и градостроительства, озабочены проблемой диспозиции: «Государство - Город», а сторонники децентрализации, мечтают о свободе городов. В этом контексте необходимо обратить внимание на заявление Императрицы: «Государь есть самодержавный, ибо никакая другая … власть не может действовати сходно со пространством столь великого государства… Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и в конец разорительно» (3 и 4-й Наказ).
Логично, что уже на второй год царствования — в 1763 году, Екатерина II лично сочиняет и издает указ: «О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов по каждой губернии особо». Названный указ положил начала государственного градостроительного участия в освоении Сибири и Востока. В этом Указе, а затем в других были установлены весьма льготные по тому времени земельные и ипотечные льготы переселенцам из Европейской России, благодаря которым азиатская часть России заселялась вплоть до1917 г.
Необходимо констатировать, что заселение происходило без создания резерваций коренных автохтонных народов (этносов), что подтверждается картами XVIII и XIX столетий. Российская империя относилась к коренным народам не по-американски.
Необходимо отметить еще одно достоинство — закон Екатерины II дал дорогу «освоению» Сибири путем разработки генеральных планов городов, получивших, благодаря занесению их в «Полное собрание законов Российской Империи», статус кодифицированного закона. Каждый проект утверждался «за подписанием руки ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА».
Но самое главное достоинство закона: императрица ввела в закон исходную глубинную категорию городских правоотношений — понятие пространство. Нормы закона сформулированы на «пространстве», а не на физической «территории». Указ Екатерины вошел в «Полное собрание законов Российской Империи» в 1832 г.
В 1785 году, спустя 22 года после начала царствования, Екатерина II утверждает «Городовое положение», названная «Жалованной грамотой» городам. Правотворческое достоинство этого указа переоценить невозможно не только для России, но и для мирового правотворчества. Грамота по содержанию обширная, лапидарная, состоит из 13 частей, 295 статей и содержит все положения основ и механизмов Городского управления, того времени. В преамбуле указано: «С самого первого основания общежительств познали все народы пользы и выгоды от устроения городов, произтекающия не токмо для граждан тех городов, но и для окрестных обитателей. Начиная от древности, мраком покрытой, встречаем МЫ повсюду память градоздателей, возносимую наравне с памятью законодателей, и видим, что герои, победами прославившиеся, тшились градозданием дать безсмертие именам своим».
Закон 1763 года, затем «Городовое положение» или «Жалованная грамота» 1785 года, определяют: что такое город, кто может считаться его жителем, как образуется городское сообщество и что необходимо, чтобы стать горожанином.
Для реализации права быть горожанином, необходимо было владение домом и / или «имением» в городе.
Согласно суждению Екатерины II существуют разные виды городов, что должен учитывать законодатель. Этот принцип она реализовала в правотворчестве, выделив портовые города: Архангельск, Петербург, Астрахань, Ригу и Ревель, а так же города, выполнявшие пространственные функции государства: Оренбург, Кяхта и многие другие. Наличие малых городов дает возможность жителям близлежащих уездов — земледельцам сбывать там «плоды земли и рук», приобретая нужные товары.
Городовое положение начинается статьей 1-й: «Город строить по утвержденному плану, за подписанием руки ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА».
Статья 2 закрепляет: «Городу утверждается… по межевой инструкции или инако законно земли, сады, поля, пастбы, луга, реки, рыбная ловля, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы, водяные или ветряныя, все оные пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и в не оного».
Статьей 9 вводится «Городовая книга магистрата», в которую вписываются все дома и строения, земли как объекты собственности, купли и продажи

. В нее же вносятся горожане — «мещане».
Затем 28 статей, первой части Положения закрепляются: подати, в зависимости от статуса горожанина; защита промысла; организация хозяйства города; ярмарки и гербы городов.
Вторая часть: «О городовых обывателях» устанавливает: «выгоды общества градского»; право на собрания городовых обывателей; учреждение глав городов, баллотирование их кандидатов и выборы; о городской казне; о сиротских судах и вдовах; о печати и архиве; о создании обывательской книги, в которую вносятся все обыватели, а тот «кто не внесен, тот не принадлежит к обществу градскому того города».
Третья часть Городового положения, содержит наставление для сочинения и «Городовой обывательской книги». Форма списка семьи содержит семь граф отражающих семейное положение, число детей, строения, «промысел», городские службы. Книгу составляет «Городской голова» и его депутаты. Вторая часть книги содержит критерии трех купеческих и предпринимательских гильдий. В первую входит любой обыватель с «капиталом»: от 10 до 50 тыс. рублей; во вторую — от 5 до 10 тыс. рублей; в третью: от 1 до 5 тыс. рублей.
Четвертая часть положения содержит процедуры доказательств «состояния городовых обывателей». В ней узаконены данные Приходской книги той приходской церкви, где обыватель: крещен священником; записан кумовьями, подписавшимися в день крещения; число, месяц и год. Свидетельствами со-стояния обывателей так же являются: цеховые листы, указы, грамоты, решения судов, недвижимое имение, гильдейские свидетельства, академические и университетские аттестаты, таможенные книги, договоры о дарении, купчие и закладные. Часть завершается Манифестом 1775 года «О отпущениях от помещиков», разрешающим бывшим крепостным крестьянам войти в службы города: мещанские, купеческие или иные.
Пятая часть положения: «О личных выгодах городовых обывателей, среднего рода людей, или мещан вообще» трактует исходные выгоды города и личные выгоды в их единстве.
Статья 81 Городового положения гласит: «Города от предков НАШИХ и НАС САМИХ не токмо для живущих в них, но и для общественного блага основаны суть, умножая доходы государственные, устройством подают подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесла; и для того городовых обывателей, среднего рода людей, или мещан, отличное состояние да будет наследственно, как следует».
Мещанин имеет право на приобретение станков и механизмов. В этой же части устанавливаются обязанности к жене и детям, право наследования и право первого приобретателя.
Шестая, седьмая и восьмая части «О гильдиях и гильдейских выгодах» подробнейше регулируют статусы гильдий, их предпринимательские функции, доходы и отчисления в пользу города, дозволения и преимущества каждой гильдии.
Включив «Ремесленное положение» в Жалованную грамоту, Императрица обеспечила города экономической базой развития. «Ремесленное положение» представлено обстоятельно в 117 статьях «Жалованной грамоты». Оно устанавливает право Городскому магистрату делить ремесла на цехи, или ремесленные управы; их специализацию, Каждая управа должна иметь «Ремесленное положение», согласно которому регламентируются «сходы» и производственная жизнь. Всем ремесленникам, под строгим наказанием, запрещается вступать в управы и гильдии иных государств. Регулируются отношения мастеров, подмастерьев и учеников, их трудовые и денежные отношения, производственная и межличностная культура отношений. Право наказания за нарушения в цехах и управах возлагается на Городовой магистрат.
Часть десятая «О иногородних и иностранных гостях», их права и компетенция базируются на церковных основаниях. Выделяются: «Латино римская церковь», но в составе Белорусского архиепископа. «Для Габгсбургского исповедания учреждаются консистории».
В этой части «Положения» устанавливаются цензовые критерии поселившихся иногородних или иностранных семей. Если их пятьсот и более, то они имеют право на собственный городовой магистрат. Им «дозволено заводить и содержать заводы». Но судебные дела должны вестись на русском языке и по законам Российской Империи.
В части 11: «О выгодах имянитых граждан» предоставляются привилегии и преимущества ученым, художникам, артистам и иных «степенных», Им разрешается ездить по городу в карете, быть свободными от телесных наказаний, иметь заводы и фабрики, а наследникам сохранять «беспорочность… и просить дворянство».
Часть 12: «О посадских и их выгодах вообще», начинается со статьи, гласящей: «Не запрещается никому записаться в посад города». Если крестьянин «запишется в город в посад, то он до переписи будет платить подать согласно крестьянской. «Посадским дозволяется иметь в доме, где он сам живет лавку с собственным рукоделием или мелочью, иметь трактиры, продавать плоды, овощи и иные всякие мелочи».
Часть 13: «О городовых доходах» устанавливает источники дохода города: портовые города собирают по 2 % с каждой установленной пошлины и 1 % с «отвозных» доходов; всего лишь 1 % от питейных заведений; штрафные деньги с мещан; и т. п. Городские доходы употребляются на законные Городские расходы. Города имеют право создавать банки или сдавать деньги в «публичные» банки, для из «приращения».
Завершается Городовое положение 14-й частью, содержащей 22 статьи: «О городской общей думе и о городской шестиглавой думе». Городскую думу составляют: Городской глава, и гласные от городовых обывателей, от гильдий, цехов, от иногородних и иностранных гостей, «именитых посадских граждан и от посадских». Каждый из них имеет один голос. «Шестигласная городская дума составляется из голоса настоящих городских обывателей, из голоса гильдейских, голоса цеховых, из иногородних и иностранных гостей, из голоса имянитых граждан». Именно Екатерина II заложила в городах двухпалатную распорядительную власть. Шестигласная Городская дума решает повседневные дела, в том же месте где и семигласная, имеет ту же печать. В статье 167 установлены должности Городской и подробные функции Городской думы. Думе запрещается вмешиваться в дела судей.
Именно Екатерина II учредила распорядительный орган города — «Городскую думу» просуществовавшую до 1917 года. Горожане были разделены на шесть сословных разрядов в зависимости от имущественных положений. На Городскую Думу налагалось «заведывание» городским хозяйством; выборы исполнительного органа — «Городского головы».
Подписывая «Жалованную грамоту» 21 апреля 1785г. Императрица подчеркнула: «Грамота подписана на двадцать третьем царствовании». Города были большой ее заботой. Эти факты еще раз подтверждают глубокое восприятие роли городов, и политическое отношение к ним Екатерины II.

Права городов и сел в Городовых положениях XIX века

Уникальным законодательным актом высшей юридической силы было «Полное собрание законов Российской Империи». изданное в 1832 в 42-х томах, под руководством выдающегося юриста графа Михаила Михайловича Сперанского (затем с 1835 г «Свод Законов Российской Империи — СЗРИ). Собрание продолжало пополняться до 1913 года. Этот прецедент стал достоянием и гордостью мировой юриспруденции, что подтверждают Рене Давид, Реми Кабрияк и другие известные ученые.
Но самым уникальным прецедентом СЗРИ оказалось включение в его состав генеральных планов городов — опорных центров Российской империи. К 1913 году, за период царствования семи императоров, в документы было занесено 416 городов — опорных центров страны. В юриспруденции мира этот факт уникален. Ключевой язык города, архитектуры и градостроительства — графика. Это аксиома. С 1832 года проекты планировки городов утверждались «Высочайше» и вносились в Свод законов Российской Империи» в статусе графического языка закона, в специальный Х том в качестве руководства регулируемого развития городов. Этот жанр кодификации имеет наибольшую степень достоинства в эпоху становления прав человека и гражданских обществ.
Грамота Екатерины II так же стала составной частью Свода Законов Российской Империи. Города оказались составными частями кодификации Общей правовой системы Российской Империи не только в сфере планировки, а так же в создании городского управления.
«Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» Екатерины II получила дальнейшее развитие в разработках: «Городовых положений: 1846 г. — при Николае I; затем 1870 г. — при Александре II; затем в Положении 1892г. — при Александре III. Но теоретики правоведения В. А. Нардова и Н. И Поленина отмечают, что Городовые положения: 1846 г, 1870 г и 1892 г. были во многом усечены и менее развиты, нежели положение Екатерины II. Так, Городовое положение 1846 года установило не шесть, а пять сословных групп: потомственные дворяне, личные дворяне и приравненные к ним почетные граждане и разночинцы, купцы всех трех гильдий, столичные мещане, столичные ремесленники или мещане.
Городской голова назначался правительством из кандидатов высших сословий. Право голоса имели только 1,5 % петроградцев.
Городовое положение 1862 года расширило ценз представительства в Думе до 2-х персон от сословия, но туда входило много титулованных персон от общественных организаций. Компетенция Думы ограничилась чисто местными хозяйственными вопросами.
Городовое положение 1870 года утверждено Императором Александром II. Оно устранило сословный принцип Думы и ужесточило имущественный ценз выборов. Горожане получили право избрания состава Думы каждые 4 года. Члены Городских управ избирались «Гласными Думы».
Было установлено разграничение компетенции между: Правительством России, кабинетом министров; Губернатором; Городской Думой; исполнительным органом города — Городской управой.
Городская Дума города получила право издавать законы по благоустройству, развитию и строительству и утверждению плана развития города, но в зависимости от ранга в системе государственного управления