Управление объектами исторического и культурного наследия

Введение

В реферате представлены определения, виды, системы и организация деятельности по управлению объектами культурного наследия, рекомендованные ЮНЕСКО и традиционно сложившиеся на территории Российской Федерации. Также автор представил комплексное определение понятия «культурного наследия», сложившиеся за последние полвека формы и методы его сохранения и использования. В 2013 г. Центр Всемирного наследия Организации Объединённых Наций по вопросам образования науки и культуры (ЮНЕСКО) выпустил Информационное руководство «Управление объектами Всемирного культурного наследия» (1) (далее Руководство) совместно с Международным исследовательским центром по сохранению и реставрации культурных ценностей (ИККРОМ), Международным советом по сохранению памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС), Международным союзом охраны природы (МСОП). Авторы руководства: Виджесурия Гамини, Стэнли-Прайс Николас, Томпсон Джейн, Янг Кристофер и другие. Указанное Руководстве предназначено для предоставления рекомендаций по выполнению Международной конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия (1972) (3] (далее Конвенция) государствами и организациями, участвующими в охране и использовании объектов наследия. Необходимо отметить, что термин «управление» в Конвенции отсутствует. При этом она определяет, что основная ответственность по охране и использованию объектов наследия лежит на государствах-сторонах Конвенции. Здесь следует оговориться, что Конвенция и Руководстве рассматривают объекты материального наследия. В представленной статье рассматриваются не только вопросы управления объектами Всемирного наследия. Автора интересует расширение подхода к управлению национальными и всеми другими видами материального недвижимого наследия, прежде всего, расположенных на территории Российской Федерации. Естественно, что за основу взяты основные положения, представленные в Руководстве. Важнейшей задачей при использовании объектов наследия, по мнению авторов Руководства, является «эффективное управление» этими объектами. Необходимо обратить внимание на то, что в 2012 г. Центр Всемирного наследия ЮНЕСКО выпустил Информационное руководство «Управление объектами Всемирного природного наследия». Оно обладает многими схожими положениями с Руководством по управлению объектами культуры, но также имеет свои существенные особенности и проблемы. В настоящей статье будут рассмотрены наиболее важные вопросы управления культурными объектами и охраняемыми территориями, с учетом того, что большая часть объектов культурного наследия неразрывно связана с окружающей природной средой.

Государственная политика по охране объектов исторического и культурного наследия
Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации правовое регулирование отношений, связанных с охраной историко-культурных территорий и использованием объектов наследия, в отличие от стран Западной Европы, осуществляется в рамках нескольких отраслей законодательства: о культуре, земельное, об охране окружающей среды, о градостроительстве и архитектуре, лесное, о недрах. Например, в Норвегии и Финляндии министерства окружающей среды занимаются вопросами нс только природного, но и культурного наследия (следовательно, «окружающая среда» в этих странах понимается широко), управление природным и культурным наследием в Швеции осуществляет Министерство культуры, в Италии - Министерство культурного достояния (значит, культура понимается широко), в США - Служба национальных парков в составе Департамента внутренних дел (благополучие и защита интересов граждан понимаются широко). Во многих странах государственное управление природным и культурным наследием имеет ведомственное разделение, как и в России[1]. Всего на федеральном уровне насчитывается до 200 нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы правового статуса земель историко-культурного значения.
В 2002 г. в России были приняты новые отраслевые федеральные законы: «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 (с изм. на 21 июля 2014 г.) и «Об объектах культурного наследия (памятниках исто-рии и культуры) народов Российской Федерации» № 73-ФЗ от 25 июня 2002 (с изм. на 23 июля 2013 г.), которые устанавливают основные нормативно-правовые основы систем охраны природы и недвижимых памятников истории и культуры. Закон № 73-ФЗ регулирует отношения в области использования, популяризации и государственной охраны объектов наследия, направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении наследия, беречь памятники истории и культуры. Закон гарантирует гражданам Российской Федерации право на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия в пределах данных, содержащихся в едином государственном реестре объектов наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Единая система государственного управления и контроля над объектами культурного наследия подразумевает разграничение полномочий органов федеральной и региональных властей. Согласно Конституции РФ (ст. 72 пункт д) субъектам Российской Федерации предоставлена определенная правовая самостоятельность: «В совместном ведении Российской федерации и субъектов Российской федерации находятся природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры».
Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относит решение вопросов «сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения» (ст. 26.3, ч. 2, п. 15).
В 2009-2011 гг. на федеральном уровне были приняты подзаконные нормативные акты, регламентирующие данную сферу - Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв. приказом Министерства культуры РФ от 3 октября 2011 г. N 954), Положение о государственной историко-культурной экспертизе (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569) и т.д.
В Республике Саха (Якутия) исследования касающиеся реализации государственной политики в области охраны культурных памятников затронуты в работах П.М. Егорова в рамках понятия сельского культурного ландшафта [2-4]. К полномочиям Республики Саха (Якутия) в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:1)сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности Республики Саха (Якутия);
2)государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.
Также в соответствии со ст. 9.1 ФЗ-73 Республика Саха (Якутия) осуществляет переданные полномочия Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации):
1)сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;
2)государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением:
-ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
-организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия;
-согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны;
-выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

Законодательство в области охраны объектов культурного наследия
Сохранение, возрождение культуры, поддержка учреждений культуры все это необходимо для формирования всеобщего пространства культурной жизни страны: от сёл до мегаполисов. Это непрерывный процесс, участие в котором должны принимать все уровни власти, каждый в рамках своей компетенции. Однако деятельность местных органов власти всегда являлась и является более адресной и приближенной к реальным проблемам муниципальных образований.
Вопрос оптимизации полномочий в области культуры довольно злободневный, а разграничение компетенций - главная проблема.
Именно сфера культуры наиболее страдает размытостью границ ответственности, дублированием и одновременным раздроблением функций, наличием однотипных полномочий у разных уровней власти. При этом культура такая сфера, где разграничение полномочий произвести действительно непросто. С одной стороны, культура - это единое пространство, и здесь невозможно провести чёткий водораздел между разными уровнями власти, полностью исключая пересечение функций. Это сфера, где управление, наверное, неизбежно будет и должно строиться на принципах взаимодействия и взаимо-дополнения [1, С.З].
Согласно статьи 9.3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов (В соответствии с Федеральным законом от 22.10.2014 N 315-ФЗ с 1 января 2016 года в подпункте 1 статьи 9.3 слова "поселений или городских округов" будут заменены словами "муниципальных образований") в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:
1)сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
2)государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; Также полномочия органов местного самоуправления в области культурного наследия определил Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее - Закон № 131-ФЗ), согласно которому к вопросам местного
значения городского, сельского поселения, а также городского округа в области культуры относятся:
сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования;
создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в муниципальном образовании.
В первоначальном варианте Закона № 131 -ФЗ практически все полномочия по решению вопросов местного значения в области сохранения культурного наследия были переданы на уровень поселения

. Таким образом, согласно замыслу законодателей, данные полномочия должны осуществляться по месту нахождения памятников и бытования народных художественных промыслов. С подобной позицией трудно согласиться, особенно в отношении памятников истории и культуры, поскольку в поселениях нет специалистов подобного профиля и соответствующей квалификации. Однако при этом более квалифицированные кадры и финансовые средства сосредоточены на уровне муниципальных районов[2, С.210].Следовательно, необходимы определенные механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления разных уровней, которые, как правило, обеспечиваются путем делегирования полномочий, а также предоставления муниципального заказа на оказание культурных услуг. Но эти меры могут быть использованы только при наличии обоюдного желания администраций муниципального района и поселений. Зачастую взаимопонимание между этими органами местного самоуправления не достигается: не срабатывают ни административные рычаги, ни экономические стимулы, ни соображения социальной целесообразности. Необходимо отметить, что и при использовании механизма делегирования полномочий имущественные, в т. ч. и финансовые вопросы, часто остаются неурегулированными. В связи с этим необходимо внести изменения в законодательство о местном самоуправлении с тем, чтобы сосредоточить полномочия в области культуры на уровне муниципальных районов, сохранив возможность их делегирования поселениям. Прежде всего, к полномочиям муниципального района добавится полномочие по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района (вариант - в муниципальной собственности), охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района [1, С.9].
Согласно ст. 14.1, ст. 15.1 и ст. 16.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право на создание муниципальных музеев. Однако реализация этого права возможна лишь при соответствующем состоянии местного бюджета. Подавляющее большинство муниципальных образований имеет дефицитные и остродефицитные бюджеты. Исходя из этого, создание муниципальных музеев должно быть предусмотрено не в правах органов местного самоуправления, а в вопросах местного значения. По аналогии с полномочием субъекта Федерации предлагается сформулировать полномочие по организации музейного дела следующим образом: “создание и поддержка муниципальных музеев”. В качестве альтернативного варианта рассматривается перенос полномочия по созданию музеев на территории муниципального образования на региональный уровень, наделение музеев в муниципальном образовании статусом филиалов государственных музеев субъектов Российской Федерации. Однако второй путь представляется менее приемлемым с учетом :состояния бюджетов субъектов Российской Федерации и позиции региональных органов власти по данному вопросу. Нормы Федеральных законов, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, до настоящего времени не подвергались комплексной «ревизии» на предмет их полноты и достаточности. Затрагивающие сферу культуры изменения, которые вносились в эти нормы, носили ситуативный и фрагментарный характер, что не позволяет считать существующее правовое регулирование полномочий муниципальных органов в сфере культуры в полной мере системным.
Внесение изменений в законодательные нормы, регламентирующие полномочия в сфере культуры, было обусловлено конкретными, частными задачами и не рассматривалось как часть единого процесса совершенствования регулирования полномочий органов всех уровней власти в сфере культуры. Множество точечных изменений претерпел, например, и Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Фактически, нормы, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, рассредоточены по целому ряду федеральных законодательных актов общего и специального отраслевого характера и не представляют собой чёткую систему, которая обладала бы полным внутренним единством. Такое положение дел требует системного анализа, выявления положительных и негативных сторон такого законодательного подхода в его преломлении к практике реализации полномочий органов местного самоуправления в области музейного, библиотечного, архивного дела, охраны объектов культурного наследия, поддержки кинематографии, поддержки народного творчества и народных художественных промыслов и в других сферах культурной деятельности.


1.3 Объекты недвижимости культурного и исторического наследия как объекты управления
Казанский университет - один из старейших университетов России, основанный в 1804 году по решению императора Александра
Первоначально университет разместился в здании Казанской Императорской гимназии, построенном в 1796 году, позже для нужд заведения были приобретены три соседних дома, что позволило рассматривать этот квартал как территорию университетского городка. В 20-х годах Ж века архитектор П.Г. Пятницкий возводит главный корпус, классический фасад которого с тремя портиками сохранился до наших дней. В следующем десятилетии, когда ректором университета стал Н.И Лобачевский, под руководством архитектора М.П.Коринфского был создан архитектурный ансамбль. Зодчий разместил строго по оси главного корпуса анатомический театр, сделав его южной доминантой всего ансамбля. Симметрично ей встали здания химической лаборатории и библиотеки, в этот же период построены астрономическая обсерватория и клиника
К 100-летию университета по проекту 'архитектора Карла Мюфке с западной стороны главного здания был сделан пристрой. С восточной стороны симметричный пристрой появился лишь через его лет к 200-летию университета, в 2003 году. Так была завершена реконструкция главного здания. Общий вид и дух памятника сохраняет стиль русского классицизма.
В Казанском университете сформировались научные школы, получившие мировое признание. Здесь родилась неевклидова геометрия, создателем которой был гениальный математик Н.И. Лобачевский. Здесь Н.Н. Зинин, К.К. Клаус, AM. Бутлеров заложили основу знаменитой Казанской химической школы. Здесь находились крупнейший в Европе центр востоковедения, прославленная лингвистическая школа, основанная ИА. Бодуэном де Куртене. В XX веке в стенах Казанского университета трудился АФ. Самойлов - основатель электрофизической школы. С университетом связаны имена двух ученых-химиков - отца и сына Арбузовых, создавших новое направление в науке - химию фосфоро-органических соединений. Во время Великой Отечественной
войны Е.К. Заврисий сделал фундаментальное научное открытие в области физики, положившее начало крупнейшей школы магнитной радиоспектроскопии и квантовой электроники.
Казанский университет как центр науки, культуры и просвещения оказал значительное влияние на огромную восточную территорию страны.
На протяжении двух веков менялся статус Казанского университета: сначала это был Императорский университет, потом государственный университет, с 2010 года - Федеральный (Приволжский) университет. В нем появились новые факультеты, институты, научные центры, добавились новые корпуса но его символом остается комплекс зданий, построенных в XIX веке.
Исторический комплекс Казанского университета включает в себя: Главный корпус (1822-1825 гг.). Ректорский дом (конец Х\/М1 в., перестроен в 1824 г.), здание Химической лаборатории (1834-1837 гг.), здание Научной библиотеки (1834-1837 гг.). Анатомический театр (1834-1837 гг.). Астрономическая обсерватория (1838 г.), здание Клиники медицинского факультета (1830-е гг.), здание физиологических лабораторий (1890-е гг.)
Научная проблема заключается в комплексном подходе к сохранению и использованию выдающегося памятника истории и культуры федерального значения - историческому комплексу зданий Казанского университета. Фундаментальная задача в рамках проблемы, на решение которой направлено исследование - разработка проекта стратегии управления объектом наследия «Исторический комплекс зданий Казанского университета». В качестве дальнейшей перспективы это позволит создать образец для выработки стратегии управления другими историко-культурными объектами РХ университетскими историческими комплексами РФ.
Сохранение исторического облика классического университета XIX - начал а XX веков, целостности комплекса и отдельных его частей, включая актовый зал, кабинеты, лаборатории, библиотеки, музеи, как объекта культурного наследия, не прекращая при этом выполнение изначальной функции университетских зданий, является важнейшей целеполагающей идеей.
Научная новизна исследования заключается в том, что подобная постановка проблемы традиционно относится только к объектам Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО и никогда не касалась образовательного объекта, по крайней мере, в пределах РФ