Территориальные основы местного самоуправления

Местное самоуправление признается одной из основополагающих (или конституционных) характеристик государственности Российской Федерации, в рамках которого местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень реализации народов предоставляемой ему власти. Так, согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Иными словами, свою власть народ осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и местного управления, при этом способами реализации власти является непосредственное участие в жизни государства, путем участия в выборах, референдумах.
В ч.1 ст. 131 Конституции РФ1 установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Более детально на законодательном уровне территориальные основы местного самоуправления рассмотрены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предполагает двухуровневую систему построения местного самоуправления. К этим уровням следует отнести городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. При этом границы различных территориальных образований устанавливаются на законодательном уровне субъектами РФ.
Подобное подразделение государства является административно-территориальным делением, которое является частью государственного устройства.
Территориальная организация местного самоуправления находится в состоянии постоянного совершенствования, целью которого является повышение управляемости муниципалитетами, количество которых велико, однако, в свете происходящих изменений, характеризуется тенденцией к снижению. Это происходит за счет укрупнения муниципальных образований вследствие того, что в большинстве субъектов Российской Федерации укрупнение происходило по финансовой причине - экономии бюджетных средств; в некоторых субъектах Российской Федерации укрупнение происходило за счет высокого уровня урбанизации или по такой негативной причине, как отток населения.
Традиционно государственное управление в муниципальных образованиях строилось на предпосылке разделения между политикой и управлением. Так, определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, к которым прежде всего относились представительные органы и глава государства (впрочем, значимость политических функций главы государства зависит от формы государственного правления), в том числе и государственные органы муниципального образования.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований. Следует отметить, что законодатель отказался от самой формулировки «муниципальное образования», используя сразу исчерпывающую классификацию существующих видов территориального устройства. Кроме того, в действующем законодательстве РФ детально закреплены отличительные черты, присущие каждому вид муниципального образования.
Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.
Сельское поселение – это муниципальное образование, которое включает в себя один или несколько населенных пунктов (например, хутора, аулы, поселки, деревни и т.п.). В сельских поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные органы местного самоуправления.
Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.
Третий тип - городские округа, которые создаются, развиваются и формируются на основе городов республиканского, краевого и областного значения. Городские округа представляют собой тип организации местного самоуправления, который включает в себя черты как поселений, так и муниципальных районов, объединяющих в себя несколько поселений.
Ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает разрешаемые вопросы местного значения муниципального района. Однако, данный перечень не является исчерпывающим, поскольку в соответствии с ч.3 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 предусматривается, что законами субъектов РФ может быть установлена дополнительная компетенция городских округов, связанная с реализацией материальных ресурсов и финансовых средств.
Для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело определенный статус необходимо прежде всего, чтобы муниципальное образование имело свои границы

.
В этой связи заметим, что законодатель в определении муниципального образования фактически перечислил его признаки:
- осуществляется местное самоуправление; имеется муниципальная собственность;
- имеется местный бюджет;
- имеются выборные органы местного самоуправления.
В литературе к таковым признакам относят население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами.
К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или же высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации. Эти перечни могут изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В ч. 5 ст. 12 вышеназванного федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Согласно ст