Теоретико-правовые основы механизма административно-правового регулирования

Введение

Административно-правовое регулирование представляет собой один из типов правового регулирования, т. е. совокупность правовых средств, при помощи которых государство осуществляет правовое воздействие на общественные отношения в желаемом для него направлении. Наряду с общими признаками механизма правового регулирования (цели, средства, структура) оно характеризуется особенностями, выделяющими его среди прочих видов правового регулирования. Специфика административно-правового регулирования выражается в его непосредственной связи с государством, предполагающей выражение и защиту прежде всего воли и интересов самого государства, закрепление институтов государственного контроля, определение путей развития общественных отношений. Во всех этих направлениях регламентация поведения субъектов осуществляется нормами административного права, устанавливаемыми и функционирующими на всех уровнях публичной власти. В рамках данной статьи представляется целесообразным рассмотреть особенности правовых (юридических) средств в механизме административно-правового регулирования с учетом некоторых общетеоретических положений.
В качестве средств правового регулирования (правовых средств), по мнению А. В. Малько, «выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т. п.», которые оказывают стимулирующее или ограничительное воздействие на участников общественных отношений в зависимости от их конкретного содержания. Очевидно, что механизм административно-правового регулирования общественных отношений также располагает данным инструментарием, однако упомянутые средства имеют различную степень своего выражения и распространения, существенно отличаются от аналогичных средств в других отраслях права (например, льготы, поощрения), и только некоторые получают нормативное закрепление (так называемый административный договор).

Теоретические аспекты понятия механизма административно-правового регулирования
Практическим проявлением действия механизма административно-правового регулирования затрагиваются властно-управленческие отношения гражданина, общества и государства, чьи публичные интересы выражены в нормах данной отрасли права.
При изучении механизма административно-правового регулирования важно учитывать специфику его проявления, глубину и масштаб воздействия на общественные отношения, которые сложились на данный период развития государства и общества.
Административное право – это отрасль права, состоящая из совокупности правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, которые возникают в ходе осуществления деятельности в государственно-управленческой сфере.
Некоторые авторы утверждают, что, учитывая специфические особенности государственно-управленческой деятельности, административное право, как правовая форма, реализующая исполнительную власть, своим регулятивным воздействием может охватить обширный круг общественных отношений управленческого типа. В этом заключается многогранность административно-правового регулирования.
Другая особенность заключается в характеристике административного права как отрасли, создающей режим регулирования с административной спецификой.
Подобно другому правовому режиму, определенному как комплекс или совокупность специальных юридических средств, административно-правовое регулирование можно обозначить как систему административно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения, организующих их согласно задач государства и общества.
Также, административно-правовое регулирование можно рассмотреть, как разновидность государственного регулирования. С этой точки зрения, административно-правовое регулирование выступает в качестве механизма по императивно-нормативному упорядочиванию деятельности и организации объектов и субъектов управления, в том числе оно призвано формировать устойчивый правовой порядок их функционирования. В продолжение данного определения, отметим, что административно-правовое регулирование охватывает большинство сфер жизни государства и общества.
В научной литературе исследованию проблем административно-правового регулирования уделяется достаточно большое внимание. Начиная с 60-х гг. прошлого века активно разрабатывались общетеоретические и прикладные аспекты данного правового явления, что послужило фундаментальной основой для научного осмысления основных элементов механизма правового регулирования общественных отношений в государственном управлении.
В этот период было фактически осуществлено концептуальное обоснование теоретико-методологических основ административно-правового механизма регулирования общественных отношений. По мнению И.И. Веремеенко, разработанная в этот период концепция советского административного права, рассматривающая его как право, регулирующее управленческие отношения, «стала господствующей и сохранилась без серьезных изменений и в настоящее время».
В качестве основных структурных элементов административно-правового механизма регулирования общественных отношений в теории административного права рассматриваются административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере государственного и связанного с ним негосударственного управления, административно-правовые отношения, а также правоприменительная деятельность.
При этом в современной юриспруденции существует несколько принципиально отличных друг от друга подходов относительно содержания предметного и элементного состава данного механизма.
Наиболее широко распространен взгляд на механизм административно-правового регулирования как совокупность административно-правовых средств, путем применения которых обеспечивается регулирование общественных отношений в сфере государственного, а в ряде случаев и негосударственного управления. Предметом административно-правового регулирования и, соответственно, действия административно-правового механизма выступают специфические управленческие общественные отношения. Следует отметить, что проблема определения предмета административно-правового регулирования, то есть сферы действия административно-правового механизма, не разрешена и до настоящего времени.
Историческая ретроспектива взглядов на предмет советского административного права, приведенная И.И. Веремеенко, позволяет выделить ряд его основных характеристик.
Во-первых, административно-правовое регулирование рассматривалось как неотъемлемая часть более широкого по своему содержанию государственного управления, а нередко отождествлялось с ним. Отсюда следовало и расширительное толкование предмета административного права как общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительной и распорядительной деятельности всех государственных органов, а не только органов государственного управления.
Во-вторых, предмет административно-правового регулирования в ряде случаев рассматривался через характеристику его применения в отдельных сферах, например в области административно-политической деятельности, отраслях народного хозяйства, социально-культурного строительства и т.д. Подобный взгляд на административно-правовой механизм прослеживается и в ряде современных научных исследований.
В-третьих, административно-правовое регулирование обеспечивало интересы в большей степени органов государственного управления. При этом реализации прав граждан во взаимоотношениях с органами государства внимание уделялось по остаточному принципу либо фрагментарно. В этой связи, по мнению И.И. Веремеенко, показательным является то, что рассмотрение общественных отношений между различными органами государственного управления и гражданами в структуре административно-правового регулирования занимало, по сути, последнее место.
Современные взгляды на предмет рассматриваемого нами механизма определяются доминирующими в теории административного права подходами в отношении предмета административно-правового регулирования, в которых отчетливо просматривается управленческая парадигма.
Так, например, Л.Л. Попов относит к предмету административного права, во-первых, общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях; во-вторых, внутриорганизационные отношения всех государственных органов; в-третьих, деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях; в-четвертых, общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия; в-пятых, общественные отношения, возникающие в процессе деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Ю.Н. Старилов определяет предмет административного права как «общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов».
Ю.А. Тихомиров относит к предмету административного права общественные отношения в сфере «организации управления и функционирования государственного управления, регулирования функционально юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан».
Д.Н. Бахрах подразделяет общественные отношения, образующие предмет административно-правового регулирования, на две части:
– внутриаппаратные, закрепляющие систему органов исполнительной власти, организацию службы, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах;
– взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями.
Вместе с тем в специальных исследованиях, посвященных проблематике определения механизма взаимоотношений граждан и исполнительной власти, обращается внимание на необходимость пересмотра определения предмета административно-правового регулирования в части «обеспечения цивилизованного уровня взаимоотношений между отдельной личностью и государством, его органами, учреждениями и должностными лицами»

. При этом, по мнению И.Ш. Килясханова, «акцент административно-правового регулирования взаимоотношений делается сегодня на установление именно такого административно-правового регулирования, при котором с максимальной эффективностью были бы удовлетворены права и интересы отдельной личности».
Сходную позицию применительно к рассмотрению проблем сдерживания административной деликтности в механизме административной политики государства занимает и А.П. Шергин, который отмечает, что «новая демократическая модель отношений государства и населения значительно ограничивает государство в выборе средств противодействия административной деликтности. Поэтому система данных средств должна отражать баланс потребностей эффективной защиты общественных отношений и обеспечения конституционных прав в рамках административно-юрисдикционного процесса». При этом А.П. Шергин подчеркивает, что «административная политика в современной России должна соответствовать концепции демократического государства. В общем плане административная политика – это основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина».
В свою очередь В.А. Юсупов отмечает, что «существенной особенностью современного механизма административно-правового регулирования общественных отношений является то, что этот механизм изменил свои целевые установки. На первый план выдвигаются не интересы государства, а права и свободы гражданина и человека. Это проявляется во всех сферах жизни общества».
В этой связи нельзя не обратить внимание и на замечание Д. Галлигана, В.В. Полянского, Ю.Н. Старилова о том, что «всякое понимание административного права в современных политико-правовых теориях не может не учитывать того обстоятельства,что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам каждого отдельного индивида и общества в целом, защиты прав гражданина и человека».
Таким образом, между административно-правовым механизмом регулирования общественных отношений и организацией управления существует тесная взаимосвязь, на которую обращают внимание многие авторы.
Например, А.П. Алехин рассматривает административно-правовую организацию управления в качестве «сердцевинного аспекта организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права». При этом А.П. Алехин, по сути, отождествляет понятие «административно-правовая организация управления» с понятием «организация государственного управления». По его мнению, и в том и в другом случае речь идет «о закрепленной нормами административного права системе субъектов, призванных осуществлять управление, их статусе, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы».
Вывод. В целом следует подчеркнуть, что в современном административном праве организационно-правовая (управленческая) природа административно-правового механизма регулирования общественных отношений не подвергается никаким сомнениям.
При рассмотрении механизма административно-правового регулирования ключевым является понятие «организация», которое в общем плане означает устройство, приведение в систему, структурирование какого-либо явления. Оно используется также для характеристики совокупности мероприятий, осуществляемых в той или иной сфере общественной жизни.

Общие положения об элементах механизма административно-правового регулирования
Механизм административно-правового регулирования представляет собой совокупность последовательно используемых административно-правовых элементов и средств, позволяющих обеспечивать регулирование общественных отношений, которые возникают в сфере осуществления государственного управления. В состав элементов и средств этого механизма входят: принципы административного права, нормы административного права, акты их официального толкования и применения, административно- правовые отношения, формы и методы административно-правового регулирования. Здесь остановимся на двух последних элементах, поскольку другим отводится место в отдельных разделах. На основе принципов строится законодательство и весь нормативный массив административного права, а также процесс их реализации. Нормативные акты соответствуют двум уровням административно-правового регулирования:
а) общие, устанавливающие правила поведения;
б) индивидуальные, определяющие на основе нормы конкретные права и обязанности участников правоотношения.
Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового регулирования как средство индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности. В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения нормы административного права, определяется характер реализуемых субъективных прав и обязанностей.
Отличаясь высокой степенью динамизма, административно-правовое регулирование проявляется в различных формах. При этом оно включается в общий механизм государственно-правового регулирования в качестве неотъемлемой составной подсистемы.
Так, закон служит общей юридической базой осуществления тех или иных видов управленческой деятельности государственных органов. На практике административно-правовое регулирование зачастую осуществляется президентом, правительством или самостоятельно органами исполнительной власти либо должностными лицами, наделенными соответствующими правотворческими полномочиями, на основе законов и подзаконных актов (указов, постановлений, приказов, положений и т.п.). Поэтому формы административно-правового регулирования – это правовые акты, содержащие нормы административного права и порождающие определенные юридические последствия.
Общее административно-правовое регулирование приобретает формы законов и подзаконных актов, содержащих: нормы-принципы, нормы-дефиниции, компетенционные нормы; нормативы (стандарты, квоты и т.п.); технико-юридические измерители (ценообразование и т.п.), которые могут быть выражены в специальных статутных и тематических законах, президентских указах и правительственных постановлениях, а также в актах типа «положения», «порядок», где содержатся перечни и последовательность функционально-операционных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений, граждан, либо в «правилах», содержащих регулятивные жестко императивные нормы (например, положения, наставления, методики, инструкции и т.п.).
Формы правовой регуляции государственного управления приобретают свойственное им юридическое значение в тех случаях, когда в действиях, совершаемых субъектом государственного управления отчетливо проявляется характерное для него юридически-властное волеизъявление. Именно здесь заключена суть правовых форм регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственного управления. Формы правового регулирования – разновидность форм государственного управления, поскольку правовое регулирование есть функция государственного управления, понимаемого в широком смысле. Следовательно, формы административно-правового регулирования являются частью целого, которым по отношению к ним выступают правовые формы государственного управления. То же можно сказать и о методах административно-правового регулирования, являющихся частью комплекса методов государственного управления.
Правовые акты являются важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования государственного управления. Они представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленные на регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные), которые порождают права и обязанности только у тех субъектов, кому они адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового регулирования.
Методы административно-правового регулирования – разнообразие совокупности методов административного права. В силу публично-правовой природы отношений, регулируемых административным правом, здесь преимущественно применяется императивный метод в форме административного предписания либо запрета, впрочем, немалая доля отводится и диспозитивному методу в форме административного дозволения. Последний проявляет себя административным усмотрением органа исполнительной власти или должностного лица. Надо заметить, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому – дозволения, административному – предписания и т.д.
Предписание – позитивное обязывание, т.е