Суверенные резервные фонды

Введение

В настоящее время Российская Федерация переживает очередную кризисную ситуацию, которая начала формироваться в 2013 году и развивается до настоящего времени, вопреки официальным заявлениям об окончании кризиса в 2016 году. По оценкам, циклическая рецессия наложилась на трансформационный экономический кризис, начало которого обусловлено исчерпанием возможностей экстенсивного роста за счет использования избыточных производственных мощностей, а также выгод благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.
Одним из проявлений сложной экономической ситуации является снижение доходов государственного бюджета в России и возникновение бюджетного дефицита, значимым источником финансирования которого в 2015-2017 гг. выступали средства Резервного фонда – одного из двух суверенных фондов благосостояния Российской Федерации
Создание суверенных фондов в России - Стабилизационного фонда, существовавшего с 2004 года, а затем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, породило дискуссию относительно целесообразности аккумулирования части сверхдоходов от экспорта углеводородов в таких фондах и эффективности управления этими средствами.
Такая дискуссия длится и по настоящее время, поскольку, несмотря на исчерпание к 2018 году средств Резервного фонда, бюджетное правило продолжает действовать, с 2017 года – в новой редакции.
В этой связи представляется, что изучение вопросов, связанных с мировой практикой функционирования Суверенных фондов является практически-значимым. Это предопределило выбор темы настоящей работы, целью которой является анализ сущности, социально-экономической роли и механизмов формирования и использования средств Суверенных фондов в мировой практике.
1. Необходимость СФБ
Суверенные фонды благосостояния (далее - Суверенные фонды или СФБ) представляют собой особый вид активов государства, имеющих специализированный правовой статус, порядок учета, механизм формирования и использования. Как правило, СФБ создаются государствами, имеющими ресурсо-ориентированную экономику, развитие которой в значительной мере зависит от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Как следствие макроэкономическая динамика в таких странах в значительной мере подвержена колебаниям в зависимости от изменения конъюнктуры внешних рынков.
Прежде всего, существуют негативные последствия так называемой «голландской болезни».
Это термин, в экономической литературе известен с 1960-х гг. В Голландии в к. 1950-х гг. было открыто крупнейшее месторождение природного газа в Европе – Гронинген. Его разработка привела к росту экспорта газа, подъему добывающей промышленности Голландии при одновременном снижении конкурентоспособности обрабатывающей, а также – значительному увеличению реального эффективного курса нидерландского гульдена и падению промышленного производства в целом.
Изучение этого феномена, а 1970-х, 1980-х гг. похожие явления наблюдались в Норвегии и Великобритании, и положило начало целому направлению эмпирических и теоретических исследований взаимосвязи между обеспеченностью природными ресурсами и темпами и качеством экономического развития.
В настоящее время выделяют несколько негативных для национальной экономики проявлений голландской болезни.
Во-первых, в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры происходит дополнительный приток валютной выручки от продажи ресурсов на мировых рынках, что, в свою очередь вызывает повышающее давление на номинальный и реальный курс национальной валюты, а это, в свою очередь приводит к повышению спроса на импортные товары, в том числе – потребительские.
Во-вторых, за счет притока в экономику дополнительных ресурсов может возникать избыточный рост государственных расходов, так называемый «кредитный бум», в том числе в сфере потребительского кредитования, рост совокупного потребления и прочие эффекты перегрева экономики.
В-третьих, за счет роста доходов от экспорта ресурсов, добывающие отрасли экономики начинают подавлять остальные, происходит потеря ценовой конкурентоспособности продукции отраслей, не участвующих в международном обмене, возникает переток квалифицированных кадров в отрасли с более высокой оплатой труда, то есть в добывающие и прочие, связанные с экспортом ресурсов. Как следствие развитие отраслей, не связанных с экспортом ресурсов – замедляется.
Кроме того, в странах с ресурсо-ориентированными экономиками значительная часть доходов государственного бюджета связана с экспортом этих ресурсов. Из этого следует, что ситуация в бюджетной сфере подвержена влиянию конъюнктуры внешних рынков экспортируемых ресурсов. В периоды благоприятной конъюнктуры доходы бюджета, а значит – возможности налогово-бюджетной политики расширяются, в периоды падения цен на мировом рынке – наоборот, доходы, а значит и расходы бюджета падают, его роль в регулировании экономики снижается.
Поэтому в странах с ресурсо-ориентированными экономиками, как правило, осуществляется «стерилизация», то есть изъятие избыточных, по мнению правительств и центральных банков, поступлений валютной выручки от экспорта природных ресурсов – в том числе для предотвращения повышающего давления на номинальный и, в особенности, реальный курс национальной валюты, что, в свою очередь, чревато различными негативными последствиями для экономики.
Для этого применяются различные механизмы, связанные как с налогово-бюджетной политикой правительств, так и с денежно-кредитной политикой центральных банков. В их числе - применение бюджетных правил и создание Суверенных фондов.
Эти фонды могут быть различными: как стабилизационными, назначение которых ограничивать «перегрев» экономики в периоды благоприятной конъюнктуры и финансировать расходы правительств в периоды экономического спада, вызванного внешними факторами, так и сберегательными – в них в благоприятные периоды аккумулируются средства, используемые в будущем на значимые цели социально-экономического развития и структурных преобразований в экономике.
Международный валютный фонд использует более развернутую классификацию, выделяя различные виды СФБ по признаку преимущественного направления расходования средств.
Во-первых, это отмеченные выше стабилизационные фонды, назначение которых – стерилизация сверхдоходов от экспорта ресурсов, смягчение влияния колебаницй цен на эти ресурсы на ситуацию в бюджетной сфере и проведение налогово-бюджетной политики. Иными словами стабилизационные фонды – один из инструментов анти-циклической экономической политики государства.
Во-вторых, это фонды будущих поколений или сберегательные фонды, которые создаются для сохранения части сверхдоходов, возникающих в настоящее время с тем, чтобы использовать их в будущем на социально-значимые цели

. Разновидностью таких фондов выступают суверенные пенсионные фонды, формируемые не за счет пенсионных отчислений, а от сбережения сверхдоходов, поступающих от экспорта ресурсов и предназначенные для развития пенсионной системы или просто обеспечения ее работы в будущем.
В третьих, это инфраструктурные фонды или фонды развития, которые формируются также за счет поступлений от экспорта ресурсов, но используются для модернизации основных фондов, инфраструктуры страны, развития приоритетных с точки зрения социально-экономической ситуации отраслей экономики.
В четвертых, к числу суверенных фондов могут относиться инвестиционные фонды, основное назначение которых – получение дохода от размещения свободных резервов страны, в том числе средств рассмотренных выше разновидностей суверенных фондов.
2. Дискуссионные вопросы создания и предназначения СФБ
Вопросы, связанные с необходимостью создания СФБ – часть дискуссии об эффективности ресурсо-ориентированной стратегии экономического развития, существующей в экономической литературе, по крайней мере, на протяжении последних двух десятилетний. Суть этой дискуссии – в попытках ответа на вопрос о том, является ли обеспеченность страны невозобновляемыми природными ресурсами положительным или, наоборот, отрицательным фактором с точки зрения социально-экономического развития.
Однозначного ответа на этот вопрос до настоящего времени не найдено и, в целом, можно выделить две основных разно-полярных позиции по данному вопросу.
Первая состоит в том, что обеспеченность природными ресурсами является отрицательным фактором экономического развития и страны, богатые природными ресурсами по определению призваны отставать по темпам экономического роста от других стран. В экономической литературе даже сформирован специальный термин «ресурсное проклятие», подчеркивающий негативность влияния наличия значительных запасов природных ресурсов на темпы развития страны.
Объясняется это преимущественно отсутствием стимулов к ускоренному развитию в условиях, когда экспорт ресурсов дает возможность получения значительных доходов. Отдельным вопросом в данном случае является пропорциональность распределения этих доходов между различными социальными группами в стране.
Вторая точка зрения заключается в том, что никакого «ресурсного проклятия» не существует, значительные ресурсы - исключительно положительный фактор экономического развития, а негативные последствия ресурсо-ориентированности связаны исключительно с неразвитостью общественных институтов, неспособности правительства и центрального банка проводить грамотную экономическую политику, использовать природную ренту не для обогащения правящей элиты, а для формирования механизмов стабильного социально-экономического развития страны в будущем.
Вокруг этих двух точек зрения по-прежнему проводится дискуссия, частью которой является вопрос о влиянии ресурсо-ориентированности на экономику и, в частности – на налогово-бюджетную политику, о необходимости применения бюджетных правил и формирования СФБ.
При этом применение бюджетных правил и создание суверенных фондов благосостояния. При этом вопрос об эффективности аккумулирования средств в СФБ для ограничения зависимости бюджетной политики от внешней конъюнктуры и предупреждения «голландской болезни» также является дискуссионным.
Дело в том, что для сохранения аккумулируемых в СФБ средств их инвестируют в активы, которые считаются высоконадежными, а соответственно и низкодоходными. Средства СФБ инвестируются в финансовые активы и недвижимость, однако эти инвестиции имеют особый характер, обусловленный тем, что во главу угла ставится не получение спекулятивного дохода, а надёжность и долгосрочная сохранность таких инвестиций. В данном случае принципы управления средствами СФБ сходны с принципами управления международными резервами страны.
В соответствии с этой практикой средства СФБ в значительной мере размещаются в монетарное золото, государственные ценные бумаги ведущих стран мира и другие зарубежные финансовые активы, которые считаются высоко-надежными.
Отсюда возникает вопрос о том, что такая политика фактически изымает из экономики ресурсы, которые могли бы при создании необходимых институтов направляться на финансирование развития, и перенаправляет их на финансирование экономик промышленно-развитых стран.
Говоря о критике такого рода политики в российской научной литературе можно, например, отметить доклады: Глазьева С.Ю., Ивантера В.В., Макарова В.Л. по вопросам экономического развития России от 2011 года, Глазьева С.Ю. от 2015 года, в которых рассматриваются данные вопросы.
В числе прочего в докладах содержится обоснованная критика практики «замораживания» поступающих в страну рентных доходов в суверенных фондах благосостояния, средства которых в составе международных резервов фактически размещаются в зарубежных банках вместо того, чтобы работать на экономику России.
Кроме того можно отметить публикации В.А. Мау 2015-2016 гг., когда дискуссия такого рода возобновилась в России в связи с обсуждением необходимости возобновления действия бюджетного правила.
По мнению В.А. Мау в целом практика стерилизации дополнительных поступлений от экспорта энергоносителей путем их выведения в суверенные фонды, это «гораздо лучше, чем расходовать всю ренту в текущем бюджете, как делал Советский Союз в 1970-1980-е годы». Однако, по мнению В.А. Мау, опыт 2009-2012 гг. продемонстрировал наличие связанной с этим проблемы, которая заключается в том, что таким образом «консервируется» существующая модель сырьевого развития, поскольку «…наличие «подушки безопасности» дестимулирует модернизацию».
Противоположная точка зрения достаточно широко представлена, например, в публикациях и рабочих документах МВФ, который полагает политику стерилизации нефтяных доходов, аккумулирования ее в СФБ полезной и соответствующей повышению стабильности государственного бюджета и государственных финансов в целом.
3. Формирование СФБ в зарубежных государствах
В мире существует более 80 СФБ в различных регионах мира, причем не только в развивающихся странах Азии и Ближнего Востока, то есть регионов - традиционно экспортирующих нефть и другие природные ресурсы, но и в Африке, Латинской Америке. Существуют СФБ также и в промышленно-развитых странах Европы и Северной Америки.
Активы под управлением СФБ существенно увеличивались в последние годы, с начала 2000-х гг. их объем вырос более чем в 5 раз и в настоящее время по различным оценкам они составляют от 4 до 8 процентов мирового ВВП, в зависимости от того, учитываются ли они в составе международных резервов страны вместе с которыми в этом случае и управляются.
В странах, создавших СФБ, имеются особенности формирования и использования средств этих фондов, которые рассмотрены нами на примере СФБ США, Азербайджана, Кувейта, Венесуэлы, Норвегии, Омана