Структура и система федеральных органов исполнительной власти

Введение

Актуальность темы. Исполнительная власть представляет собой ключевой элемент государственного управления любой современной страны, она является во многом определяющей во взаимодействии государства и общества, в модели поведения государства. Кроме того от эффективности исполнительной власти целом и в первую очередь от эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, в частности, зависит достижение целей государственного управления.
Повышение эффективности функционирования всех государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, в том числе, выступает одной из важнейших составляющих проводимой с 2004 года в России административной реформы. Основными целями реформирования системы органов государственной власти является уход от избыточного государственного регулирования, сокращение расходов на государственные органы, исключение дублирующих функций и полномочий. Однако по прошествии 14 лет с начала проведения реформы, необходимо констатировать, что комплексный подход в ее проведении отсутствует, реорганизации подвергаются отдельные органы системы федеральных органов исполнительной власти, постоянно изменяется их структура, численность и штат, пересматриваются полномочия и механизмы реализации данных полномочий. Представляется, что процесс реформирования сталкивается с рядом проблем, которые вызваны недостаточной эффективностью законодательной базой, отсутствием тщательно разработанной теоретической основы повышения эффективности функционирования системы федеральных органов исполнительной власти. В этой связи весьма актуальным выступает полное и всестороннее исследование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, их правовой природы и правового статуса, их роли и места в системе государственного управления, а также осуществление обобщения опыта их функционирования с целью повышения эффективности деятельности всей системы федеральных органов исполнительной власти.
Анализ изученных источников и литературы показал, что структура и система федеральных органов исполнительной власти РФ определена Конституцией РФ, законодательством, Указами Президента, а также нашла свое отражение в работах Бачило И.Л., Бочаровой Н.Н., Жуковой С.М., Федорова Д.В., Сафонова А.Л., Попкова С.Ю. и т.д.
Цель работы. Целью работы является изучение структуры и системы федеральных органов исполнительной власти РФ.
Исходя из цели были определены следующие задачи:
- изучить становление современной системы федеральных органов исполнительной власти;
- рассмотреть правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, их место в системе органов государственной власти;
- изучить положение Правительства РФ в современной системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ;
- изучить положение федеральных министерств в современной системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ;
- изучить положение федеральных служб, федеральных агентств в современной системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ.
Объектом исследования являются федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом исследования – структура и система федеральных органов исполнительной власти
Теоретико – методологической основой и эмпирической базой работы послужили Конституция РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указы президента РФ № 215, № 314.
Хронологические рамки исследования: период 2003 – 2018 гг.
1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Становление современной системы федеральных органов исполнительной власти

Современная система федеральных органов исполнительной власти подвергалась неоднократным изменениям. Начало глобальной административной реформы было положено в марте 2004 года с изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в котором был предусмотрен новый подход к формированию структуры федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость административной реформы была вызвана тем, что ее проведение являлось обязательным условием экономического роста. Так, в послании Президента РФ от 18 апреля 2002 года был отражен следующий тезис: «России надо быть сильной и конкурентоспособной». Кроме того было заявлено о необходимости проведения реконструкции всей системы государственной власти, о разграничении полномочий между центром и регионами, а также о необходимости уменьшения количества региональных подразделений федеральных министерств. Кроме того в послании Президента РФ Федеральному собранию от 16 мая 2003 года было обозначено в качестве главного препятствия на пути экономических реформ малая эффективность государственного аппарата, а также то, что отсутствует соответствие между количеством выполняемых полномочий и качеством власти. В этой связи следовало осуществить кардинальное уменьшение функций государственных органов, а также усовершенствовать управленческие процедуры и механизмы разрешения споров между властью и обществом. [14]
Для претворения в жизнь положений послания Президента РФ Федеральному собранию был подписан Указ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В соответствии с обозначенным Указом Президента РФ приоритетными направлениями проведения административной реформы были установлены следующие:
- сокращение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства, в частности, прекращение чрезмерного государственного регулирования деятельности данных экономических субъектов;
- нивелирование задвоения полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти;
- развитие института саморегулируемых организаций в различных экономических сферах;
- организационное разграничение между органами исполнительной власти функций, заключающихся в регулировании экономической деятельности, контроле и надзоре, управлении государственным имуществом, оказании услуг государственным органам, физическим лицам и организациям;
- завершение процесса разделения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов, относящиеся к данной ветви власти, в субъектах Федерации, в этой связи проведение оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти..
Таким образом, проводимая административная реформа имела шесть основных направлений своего осуществления, которые можно обозначить следующим образом:
- управление по результатам, которое направлено на увеличение результативности деятельностью госорганов;
- стандартизация и регламентация, в соответствии с данным направлением должно быть повышено качество оказываемых государственных услуг;
- оптимизация функций госорганов и противодействие коррупции, в границах данного направления административной реформы следовало исключить избыточные и повторяющиеся функции;
- повышение результативности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;
- модернизация системы органов исполнительной власти на основе современных информационных технологий;
- обеспечение проведения реформы различного рода ресурсами, в частности, информационными, кадровыми и т.д. [11]
Перед началом осуществления реформы была проведена продолжительная работа, связанная с анализом деятельности федеральных органов исполнительной власти в основном направленная на изучение эффективности этой деятельности, а также на исследование выполняемых данными органами полномочий. По результатам работы предполагалось исключить функции, выявленные по обозначенным выше признакам, что в свою очередь предоставило бы возможность оптимизировать систему федеральных органов исполнительной власти.
Ранее действовавшая система федеральных органов исполнительной власти включала в себя следующие структурные элементы: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные комиссии, федеральные надзоры. Во главе единой системы исполнительной власти в России стояло Правительство РФ. Такого рода система была весьма разветвленной и неупорядоченной, кроме того она не соответствовала международной практике, а полномочия, исполняемые различными федеральными органами исполнительной власти, во многом дублировались, многие федеральные органы не были подчинены друг другу. В этой связи существовавшая ранее система федеральных органов исполнительной власти была плохо управляемая и нуждалась в проведении реформы. [9]
Указом №314 была введена система федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя следующие органы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляет Президент РФ либо Правительство РФ.
Подобная структура федеральных органов исполнительной власти была основана на сформировавшихся во многих государствах Западной Европы способах организации структуры федеральных органов исполнительной власти. В частности, основой введенной Указом №314 структуры явилась структура британской системы исполнительной власти, которая состоит из министерств, служб и агентств. Для такой структуры характерно то, что министерства устанавливают политику, создают нормативно-правовую базу, осуществляют планирование финансовых ресурсов для претворения в жизнь политики государства в отведенной сфере деятельности. Службы представляют собой независимые от министерств государственные органы исполнительной власти, деятельность которых связана с осуществлением контроля и надзора. Задачей агентств выступает выполнение ограниченного набора государственных функций, которые зачастую строятся по межотраслевому принципу.
Таким образом, административная реформа 2004 года, коснувшаяся изменений структуры федеральных органов исполнительной власти, была основана на функционале, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти были разделены на три уровня, а именно:
- федеральные министерства, которые представляют собой федеральные органы исполнительной власти, выполняющие функции, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в закрепленных за отдельными министерством сферами деятельности;
- федеральные службы – представляет собой федеральный орган исполнительной власти, который реализует соответствующие функции, связанные с контролем и надзором в установленной сфере деятельности, а кроме того специальные функции, связанные с обороной, государственной безопасностью, защитой и охраной государственной границы, борьбой с преступностью, общественной безопасностью;
- федеральные агентства – представляет собой федеральный орган государственной власти, который реализуют в определённой области деятельности полномочия связанные с оказанием государственных услуг, управлением имуществом государства, правоприменительные функции, кроме функций связанных с контролем и надзором. [17]
Необходимо подчеркнуть, что подход разделения органов исполнительной власти по функциям себя не оправдал, поскольку министерства, которые имеют определенные полномочия по выработке государственной политики, на практике не реализуют вырабатываемые ими правовые нормы. При этом министерства определяют государственную политику на основе информации и предложений, которые поступают от органов власти, подведомственных министерствам. Следовательно, складывается ситуация, когда одни и те же вопросы решают государственные служащие нескольких органов исполнительной власти, относящихся к разным элементам структуры федеральных органов исполнительной власти, что в свою очередь выступает проявлением дублирования одних и тех же функций. [19]
Первоначально Указом №314 была установлена структура федеральных органов исполнительной власти, которая включала в себя 14 министерств, 34 федеральной службы, 27 федеральных агентств. Однако необходимо отметить, что подобная структура существовала весьма короткий срок, уже в мае 2004 года начались изменения, которые проводятся на постоянной основе по настоящее время. В рамках системы федеральных органов исполнительной власти постоянно создаются новые, упраздняются старые государственные органы, преобразуются, переименовываются, изменяется их подведомственность.
К примеру, в 2007 году Указом Президента Российской Федерации №1274 система федеральных органов исполнительной власти была дополнена государственными комитетами, но это нововведение просуществовало недолго, и уже с Указом Президента РФ №724 от 12 мая 2008 года выше обозначенная новелла утратила силу.
Кроме того следует отметить что обозначенное выше классическое перераспределение полномочия между тремя звеньями федеральных органов исполнительной власти не соблюдаются на практике, в отдельных федеральных органах исполнительной власти сочетаются как нормотворческие, так и правоприменительные полномочия.
Производимые в структуре федеральных органов исполнительной власти изменения обладают преимущественно тактическим характером, складывается впечатление, что производящееся совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти в целом направленно на решение возникающих проблем перед тем или иным органом исполнительной власти. В большинстве своём данные изменения связаны с корректировкой перечня государственно-властных полномочий, которые не ведут в целом к улучшению работы системы федеральных органов исполнительной власти. При этом после каждого изменения начинается длительный процесс налаживанием работоспособности реформированного органа исполнительной власти в новых условиях.
Таким образом, можно констатировать тот факт, что предложенная реформой 2004 года концепция разделения функционала между отдельными структурными элементами системы федеральных органов исполнительной власти не соблюдается.
Одновременно с этим необходимо указать на то, что, по нашему мнению, федеральных органов исполнительной власти не должно быть слишком много, как это наблюдается в настоящее время. Для того чтобы государственный аппарат функционировал эффективно, необходимо четкое понимание целей и задач государственного управление, функций отдельных органов власти, а также их грамотное их распределение, исключающее избыточное административное регулирование. Кроме того в процессе построения современной структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо принимать во внимание исторический опыт, следует создавать достаточное количество федеральных органов исполнительной власти, исключая их избыточность, а также практику постоянного изменения их структуры.
1.2 Правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, их место в системе органов государственной власти
Специфика осуществления государственной власти в нашей стране закреплена в положениях Конституции Российской Федерации.
Так, в силу статьи 10 Основного закона нашего государства, власть в России реализуется на базе принципа называемого «разделение властей»

. Как известно, в соответствии с обозначенным принципом, государственная власть в государстве разделена на три ветви, которыми выступают законодательная ветвь, исполнительная ветвь власти и судебная. При этом в положениях статьи 10 Основного закона России отдельно оговорено, что государственные органы, относящиеся к различным ветвям власти, в нашей стране являются самостоятельными.
Под государственной властью вообще необходимо понимать определенным образом организованную деятельность государственных властных институтов, а также гражданских институтов. Принимая во внимание то, что в России государственной власть имеет своё разделение на три ветви, особенность реализации государственной власти в нашей стране выражается в том, что она обладает комплексным характером, осуществляется государственными органами разного профиля, которые при этом объединены в единую целостную государственную власть. Государственные органы, осуществляющие власть в нашей стране, относительно самостоятельны в рамках собственных функций полномочий, такими функциями полномочиями они наделены в силу их принадлежности к той или иной ветви государственной власти. Статьей 11 Основного закона России установлено, что предметы ведения и полномочия различных федеральных органов государственной власти в разграничиваются на основе закреплённых в Конституции положений, тогда как полномочия органов власти Российской Федерации и субъектов разграничиваются не только в соответствии с положениями Конституции РФ, но и в силу других нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что законодательная ветвь власти в нашей стране возглавляется Федеральным собранием РФ, которое в свою очередь включает Совет Федерации и Государственную Думу, судебную ветвь власти возглавляет Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, исполнительную ветвь власти возглавляет Правительство РФ.
Стоит отдельно выделить такой важный признак системы государственной власти в России, как ее единство. Так, на единство системы государственной власти в нашей стране указывают положения Основного закона России, а именно пункт 3 статьи 5 Конституции РФ. На единство системы исполнительной власти в России указывают положения статьи 77 Конституции РФ. Однако следует указать и на то, что в Основном законе нашего государства не нашло отражения представление о системе и структуре, функциях исполнительной ветви власти.
Таким образом, в Конституции РФ установлены правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти.
Как уже было отмечено ранее, систему исполнительных органов государственной власти возглавляет Правительство РФ, кроме того в систему органов исполнительной власти входят федеральные органы исполнительной власти. Более подробно обозначенное положение раскрыто в ФКЗ «О Правительстве РФ», в соответствии с обозначенным нормативным правовым актом Правительство является коллегиальным органом, который стоит во главе единой системы исполнительной власти в нашей стране. В свою очередь под Федеральным органом исполнительной власти в самом общем виде необходимо принимать структурное подразделение государственного аппарата, которое формируется с целью ежедневного осуществления предоставленных полномочий в системе государственной власти Российской Федерации для исполнения законов, осуществления регулирования определенными сферами общественной жизни. Подробное регулирование системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии издаваемыми Президентом Российской Федерации нормативными правовыми актами о системе органов исполнительной власти.
В действующем законодательстве отсутствует единое понятие органа исполнительной власти, в свою очередь различные трактовки данной правовой категории нашли свое отражение в научной литературе.
Так, доктор философских наук, профессор, Д.И. Коротец предлагает понимать под исполнительной властью разновидность государственной власти, которая обеспечивает претворение в жизнь законов и других нормативных правовых актов, которые принимаются органами законодательной ветви власти на всей территории нашего государства. Однако данное обстоятельство не свидетельствует о подчинённом характере исполнительной власти. Законодательные и исполнительные органы государственной власти являются независимыми друг от друга, однако взаимосвязанными. По мнению данного, автора особенность положения исполнительной власти в целом и ее органов в частности выражается в том, что исполнительная ветвь власти и ее органы непосредственно находятся в русле общественных интересов, поэтому должны оперативно, обширно и быстро реагировать на потребности общества и учитывать его интересы. [8]
Один из крупнейших российских правоведов, доктор юридических наук, профессор, Бачило И.Л. предлагала понимать под исполнительной ветвью власти одну из ветвей государственной власти, которая включает в себя систему органов исполнительной власти, реализующих в своей непосредственной деятельности государственное управление общественными делами, обеспечивающих поступательное развитие общества в соответствии с нормами действующего законодательства, осуществляющих государственно-властные полномочия, обладающие исполнительно-распорядительного характером. И.Л. Бачило указывала на то, что в системе органов исполнительной власти особенно важным значением обладают вопросы, касающиеся инфраструктуры органов данной ветви власти, а также вопросы системы функционального анализа деятельность органов исполнительной власти в разрезе их профили деятельности. [5]
Представляется, что одно из наиболее емких определений органа исполнительной власти дано Знаменщиковым Р.В., который полагает, что орган исполнительной власти представляет собой организацию, являющуюся частью государственного аппарата, обладающей собственной структурой, полномочиями, имеющей определенный масштаб деятельности, образующуюся в порядке, закрепленном в действующем законодательстве. Кроме того, по мнению Р.В. Знаменщикова, орган исполнительной власти действует от имени государства, в порядке исполнительно-распорядительной деятельности, он реализует ежедневное руководство экономической, социальной, культурной и другими сферами жизни общества. [12]
Таким образом, можно утверждать, что исполнительная деятельность федеральных органов исполнительной власти, представляет собой вид деятельности, который направлен на исполнение законов и претворение их в жизнь. Исполнительная власть характеризуется следующими признаками: является относительно самостоятельным видом государственной власти в рамках своей компетенции, при этом осуществляет взаимодействие с другими ветвями власти; выражается в особом виде государственной деятельности, являясь по сути правоприменительной.
Системе органов исполнительной власти России присущи собственные специфические признаки, среди которых необходимо назвать следующие:
- высшим звеном системы органов исполнительной власти выступает Правительство РФ, которое выступает коллегиальным органом, реализующим исполнительно-распорядительные функции, на практике выражающейся в коллегиальном принятии постановлений, следовательно, в системе управления федеральными органами государственной власти реализуется принцип коллегиальности и единоначалия;
- следующим признаком системы органов исполнительной власти выступает имеющееся у нах право принятия нормативных правовых актов в рамках своей компетенции на основании положений Основного закона России, Федерального законодательства, Указов Президента РФ;
- принятые органами исполнительной власти решения, иначе именуемые актами управления, всегда основываются на законах и Указах Президента, таким образом, они выступают подзаконными актами в сфере управления и не должны идти в противоречие с высшими подзаконными актами управления;
- глава государства, который в нашей стране не относится ни к одной из ветвей власти, реализует согласованное взаимодействие различных органов государственной власти, в том числе в системе федеральных органов исполнительной власти;
- система органов исполнительной власти действует в организационном единстве, так силу пункта 2 статьи 77 Основного закона России по тем предметам, которые относится к общему ведению Россию и ее субъектов организована единая система органов исполнительной власти РФ;
- в систему органов исполнительной власти входят три подсистемы, которыми в свою очередь являются Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы исполнительной власти. [6]
Необходимо также указать на то, что деятельность системы федеральных органов исполнительной власти основана на ряде принципов. В частности организационными принципами построения системы федеральных органов исполнительной власти являются следующие:
- принцип сочетания централизации и децентрализации, по своей сути заключающийся в подчинении нижестоящих органов управления вышестоящим, в контроле вышестоящих органов, и одновременно с этим в наличии своего отдельного правового статуса у каждого органа исполнительной власти в рамках своей компетенции и на подведомственной территории;
- принцип законности выступает важнейшим принципом построения современного демократического государства, относительно системы федеральных органов исполнительной власти данный принцип заключается в том, что обозначенная система не должна идти в противоречие с действующим законодательством в государстве, а также с подзаконными нормативными актами, которые принимаются органами исполнительной власти;
- принцип единства, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ составляют в своей совокупности единую систему исполнительной власти в России;
- принцип самостоятельности и независимости в границах предоставленных федеральным органам исполнительной власти полномочий;
- принцип федерализма, на основе которого формируются отношения власти и управления в системе федеральных органов исполнительной власти с учетом интересов государства, а также специфики отдельных его составляющих, в частности, таких как субъект федерации и муниципальные образования;
- принцип гласности, в соответствии с которым результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти подлежат обнародованию с помощью СМИ, данный принцип является весьма значимым, поскольку его недостаточное применение влияет отрицательно на эффективность решения управленческих, социально-культурных и политических задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, по итогам первой главы можно сделать следующие выводы. Под федеральным органом исполнительной власти следует понимать орган государственной власти, осуществляющий полномочия Российской Федерации в отведенных ему сферах государственного управления, обладающий, как правило, двухступенчатой структурой (центральный орган и территориальный). Современная система федеральных органов исполнительной власти подвергалась неоднократным изменениям. Реформа, начавшаяся с изданием Указа Президента РФ №314, реорганизовала систему федеральных органов исполнительной власти, которая стала включать в себя: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако начавшиеся в 2004 году изменения, проводятся на постоянной основе по настоящее время.


2 СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Правительство РФ
Прежде чем начать изучение современной структуры федеральных органов исполнительной власти в России, хотелось бы обратить внимание на недавние изменения, произошедшие в связи с изданием Указа Президента РФ от 15 мая 2018 г. №215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, в соответствии с обозначенным Указом, было произведено обновление структуры федеральных органов исполнительной власти. Обобщая произошедшие изменения, хотелось бы отметить следующее.
В обновленной структуре федеральных органов исполнительной власти изменилось число заместителей Председателя Правительства РФ, в частности, оно была увеличено с 9 до 10. Первым заместителем Председателя Правительства РФ является министр финансов РФ. Указом №215 вот 15 мая 2018 года был введён ещё один заместитель, которым стал полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Кроме того было преобразовано Министерство образования и науки Российской Федерации, на основе которого сформировано два министерства: Министерство Просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ. При этом в компетенцию Министерства Просвещения РФ в настоящее время входят общее и среднее профессиональное образование, а также опека и попечительство. Тогда как к ведению Министерства науки и высшего образования РФ теперь относится высшее образование, научная, научно-техническая и инновационная деятельность, а также нанотехнологии, интеллектуальная собственность, молодежная политика. Изменения коснулись и федеральных служб: Рособрнадзор и Росмолодежь были переданы под руководство Правительства РФ.
Кроме того изданным Указом №215 была упразднена Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, а также Федеральное агентство научных организаций. Функции последнего были переданы Министерству науки и высшего образования РФ.
Новое название получило Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, которое теперь именуется Министерством цифрового развития связи и массовых коммуникаций РФ.
Министерству промышленности и торговли были переданы функции по руководству деятельностью торговых представительств нашего государства за рубежом.
В настоящий момент сложно оценить эффективность внесенных в структуру федеральных органов исполнительной власти изменений, однако можно отметить, что тенденция последних лет перераспределения полномочий между отдельными министерствами сохраняется.
Кроме того хотелось бы определить такие понятия как «система» и «структура». Так в общефилософском понимании система представляет собой объединение некоторого разнообразия в единое целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места