Становление и развитие уголовного розыска советской России

Введение

В настоящее время в России наблюдается значительный рост интереса к историческому прошлому. В значительной мере этот интерес вызван масштабными социально-экономическими и политико-правовыми преобразованиями, осуществляемыми в течение последних лет в России. При всей непоследовательности, неоднозначности и противоречивости протекающих процессов можно сделать вывод: происходит коренное обновление российской государственности, в том числе и правоохранительной системы нашего общества.
Процессы формирования современного российского общества вновь и вновь подтверждают необходимость постоянного обращения к прошлому, в том числе и к истории становления и развития органов внутренних дел России. Историческая тематика стала сегодня в связи с недавним празднованием 200-летия образования Министерства внутренних дел особенно актуальной, тем более и сама методология современного научного познания предполагает среди других факторов учет исторического опыта. Это также особенно важно в условиях формирования в нашей стране правового государства, провозглашающего высшим идеалом принципы верховенства права и закона, незыблемость прав и свобод личности, связанность государства и его органов правом и законом и др.
На изучение и использование отечественного опыта организации и деятельности правоохранительных органов ориентирует и Концепция развития органов внутренних дел. При этом особое внимание уделяется совершенствованию оперативно-розыскной деятельности.


1. Создания советского уголовного розыска в годы гражданской войны
1.1. История создания советского уголовного розыска
В эти дни 100 лет назад в России разгоралась Гражданская война - величайшая трагедия нашего народа, унёсшая вместе с голодом 15- 20 млн человеческих жизней из 150 млн россиян. Победить в ней могла только та власть, которая установила бы в стране твёрдый правопорядок. Поэтому враждующие стороны уделяли значительное внимание вопросам охраны общественного порядка и борьбы с растущей уголовной преступностью. Предметом нашего исследования является рассмотрение организационно-правовых основ создания уголовного розыска в Советской России.
После революционных событий 1917 г. единая система органов уголовного розыска в составе милиции практически отсутствовала. Они создавались в отдельных городах (Москве, Петрограде, Саратове, Омске, Иркутске, Нижнем Новгороде и др.) по инициативе местных советов при их исполкомах. Например, в Челябинске бюро уголовного сыска функционировало при штабе охраны города с июня 1917 г В целом по стране вся деятельность по розыску преступников, пресечению и предупреждению преступлений постановлением СНК от 31 января 1918 г. возлагалась на Всероссийскую Чрезвычайную Комиссию.
Обострение криминогенной обстановки в РСФСР осенью 1918 г. вызвало необходимость создания цельной системы уголовно-сыскных подразделений. Правовой основой их строительства стало Положение «Об организации отделов уголовного розыска», изданное НКВД РСФСР 5 октября 1918 г. Предписывалось создать органы уголовного розыска в городах с населением не менее 40—45 тыс. человек для охраны революционного порядка «путём негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Общее руководство организацией этих органов осуществлял НКВД, а на местах - советы.
В составе Главного управления милиции согласно инструкции НКВД и НКЮ «Об организации советской Рабоче-Крестьянской милиции» от 12 октября 1918 т. было создано на правах отдела Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) во главе с К. Г. Розенталем. При губернских и городских управлениях милиции образовывались отделения, а при уездных и районных управлениях - уголовно-розыскные или уголовно-следственные столы. Следствие и розыск осуществляли старшие милиционеры или временно прикомандированные агенты губернского управления. На плечи сотрудников уголовного розыска ложилась борьба с преступностью, бандитизмом, кражами.
Пространный и полный революционного пафоса циркуляр Цен- тророзыска от 25 ноября 1918 г. объявлял дело уголовного розыска «в высшей степени важным для всякого цивилизованного государства». Местным отделам и отделениям предписывалось «приложить все силы к тому, чтобы профессиональные преступники, грабители и бандиты не могли спокойно проживать в районе деятельности отделения и творить своё преступное дело».
Строительство уголовно-розыскного аппарата велось в очень трудных условиях: «Центророзыск нашёл невероятную разруху как на местах, так и в центре. Фактически розыскного аппарата не было, не было связи между учреждениями, не было регистрации преступников, личный состав был ниже удовлетворительного... Таким образом, Центророзыск должен был начать своё дело с самого начала».
Повышению профессионального уровня работников уголовного розыска способствовало издание различных инструкций, в которых в доступной форме излагались общие сведения о системе и структуре аппаратов угрозыска, их правах и обязанностях, давались рекомендации по ведению розыскных и процессуальных действий, раскрывалась методика расследования отдельных видов преступлений. Также принимались меры по развёртыванию профессиональной подготовки кадров. 25 ноября 1918 г. Центророзыск предложил местным аппаратам направлять до 10% наличного состава в Москву на всероссийские курсы. В 1919-1920 гг. в РСФСР действовало более 10 ведомственных учебных заведений для подготовки работников уголовного розыска.
В феврале 1919 г. Центророзыску было предоставлено право с согласия губисполкомов и при утверждении Главным управлением милиции открывать отделения уголовного розыска в городах с населением менее 40 тыс. человек, где был высок уровень преступности.
К сентябрю 1919 г. в РСФСР имелось 62 таких отделения (34 губернских и 28 городских в уездных городах).
Большое значение для повышения эффективности деятельности уголовного розыска имели меры по его научно-техническому оснащению: в марте 1919 г. созданы Регистрационное и Дактилоскопическое бюро, которые объединили и направили работу по регистрации преступлений и дактилоскопированию преступников по всей стране.
Опыт работы уголовного розыска был обобщён в инструкции, изданной Центророзыском в конце 1919 г. Она регламентировала обязанности сотрудников по раскрытию преступлений, подчёркивала, что главное внимание следует обращать на предупреждение преступлений, их своевременное пресечение. В 1919-1920 гг. органы уголовного розыска фактически проводили предварительное следствие по большинству уголовных дел в связи с перегрузкой следственных комиссий при местных Советах. В апреле 1920 г. органы уголовного розыска и следствия были объединены в следственно-розыскную милицию (существовала до конца 1920 г.).
В ноябре 1920 г. Главное управление опубликовало уточнения для работников уголовно-розыскной милиции. Сотрудники были обязаны вести наблюдение за подозрительными местами и лицами, в них скрывающимися, вести статистику уголовных преступлений, собирать сведения о местах и времени совершения преступлений, устанавливать личности виновных и разыскивать их, выявлять свидетелей, осуществлять сбор вещественных доказательств, вести розыск преступников и т. д.
1.2. Анализ работы советского уголовного розыска в годы Гражданской войны
Начальник Центророзыска К. Г. Розенталь в докладе на съезде заведующих губернских и областных управлений Рабоче- Крестьянской милиции указал на то, что в обязанность местных отделений уголовного розыска входит не только разыскание преступников, но и изучение мотивов преступления. Для выполнения этой задачи работники отделений должны обладать широкой осведомлённостью и знанием того, что делается в их районе. Самое существенное для борьбы с преступностью - это регистрация преступников, которую нужно поставить на должную высоту.
Оценивая работу советского уголовного розыска в годы Гражданской войны, необходимо отметить, что к 1920 г. в крупных городах был в значительной степени искоренён бандитизм, сокращалось число менее тяжких преступлений. Наиболее успешно работали Московский, Петроградский и Саратовский уголовные розыски. Так, Московский угро (начальник - А. М. Трепалов) в 1919 г. раскрыл почти на 1000 преступлений больше, чем в 1918 г., а среднемесячный показатель раскрытия преступлений, который в 1918 г. не превышал 38 %, в августе 1919 г. составил 57 % (раскрытие особо опасных преступлений было ещё выше).
Созданные органы уголовного розыска унаследовали свои функции от дореволюционных сыскных отделений и использовали их опыт организации, наработанные приёмы и методы работы. Сотрудники постепенно набирались опыта, повышался их профессиональный уровень. Безопасность и порядок в тылу стали залогом победы Советской власти в Гражданской войне.


2. Особенности организации и функционирования ведомственного уголовного розыска в РСФСР
2.1. Правового регулирования несения службы агентами уголовного розыска
Рост преступности в промышленности, связанный, в первую очередь должностными преступлениями уголовного характера привел к организации на предприятиях и учреждениях в 1926 году специальных должностей агентов уголовного розыска, основной задачей которых определялась борьба с преступностью на конкретном предприятии.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание, что в первоначальном проекте Положения о ведомственной милиции, предполагалось разделить ведомственную милицию на наружную и розыскную, аналогично делению всей советской милиции на общую и розыскную. НКВД, основываясь на том. что ведомственная милиция является частью общегосударственной милиции, допускал возможность такого деления и создания в рамках ведомственной милиции подразделений уголовного розыска. Данное положение было зафиксировано в циркуляре Начальника ЦАУ НКВД №217 «О принципах организации ведомственной милиции» от 23 мая 1924 года, причем, о возможности деления ведомственной милиции на общую и уголовную указывалось не прямой форме, в п.1. где определялись виды ведомственной милиции, а в косвенной. В частности, в п.6 циркуляра «Принципов» при определении основ комплектования ведомственной милиции отмечалось, что «...комплектование ведомственной милиции (наружной и уголовной) производится лицами, удовлетворяющими всем требованиям, предъявляемым для приема в общегосударственную милицию и уголовный розыск». Это положение послужило началом формирования на местах уголовно-розыскных подразделений в рамках ведомственной милиции.
Этот вопрос обсуждался в течение всего 1924 года, однако в окончательный варианте, учитывая мнение ОГПУ и НКЮ о том что «..возложение на ведомственную милицию уголовно-розыскных функций и создание в ее системе уголовнорозыскных столов.», а также то, что «.уголовный розыск не может носить частного характера.», такое делении было признано нецелесообразным.
Организация на предприятиях и учреждениях ведомственного уголовного розыска, на основании циркуляра отдела уголовного розыска ЦАУ НКВД РСФСР №245/50/цс от 3 июня 1926 года, выявила необходимость правового регулирования несения службы агентами уголовного розыска, осуществляющими борьбу с преступностью на территории соответствующих промышленных объектов, торговых предприятий и иных организаций.
Несмотря на то, что деятельность аппаратов уголовного розыска достаточно подробно регламентировалась как общими, так и ведомственными нормативно-правовыми актами, специфика несения службы на том или ином предприятии или учреждении, отражалась либо в должностных инструкциях агентам уголовного розыска, либо оговаривалась в тексте договора о принятии под охрану объекта силами уголовного розыска.
Так, например, в инструкции «О несении службы, правах и обязанностях ведомственных агентов уголовной милиции Нижегородской губернии» устанавливалось, что агент должен находиться в течение всего рабочего дня на территории учреждения, «.следить за появлением подозрительных лиц или уже зарегистрированных преступников и каждый раз при появлении последних, принимать меры к их удалению, не допуская совершения преступлений». Необходимо обратить внимание, если в данной инструкции не оговаривались особенности несения службы в выходные и праздничные дни, то в договоре Грозненского ОИКа с комитетом рыночных торговцев устанавливалось, что агент работает не только в часы функционирования рынка, но и в «.праздничные дни, причем, в революционные праздники, когда рынок не работает, работа агента уголовного розыска выражается в наблюдении за рынком».
Круг обязанностей ведомственного уголовного розыска определялся всеми действующими нормативно-правовыми актами, регулирующими организацию и функционирование как все милиции РСФСР, так и уголовного розыска в частности

. Однако, исходя из сложившейся практики, на местах разрабатывались специальные инструкции, определяющие приоритетные направления деятельности агентов УРО на конкретном предприятии или учреждении, либо в масштабах всей губернии. Например, инструкция «О несении службы, правах и обязанностях ведомственных агентов уголовной милиции Нижегородской губернии», утвержденная 16 ноября 1926 года, или в тексте договоров с предприятиями и учреждениями, особым пунктом устанавливались обязанности соответствующего агента, например, договор Грозненского окрисполкома Северо-Кавказского края с Рыночным комитетом от 1 августа 1926 года, Донецкого окрисполкома с правлением Миллеровского городского общества потребителей и т.д.
2.2. Дополнительные обязанности агентов ведомственного уголовного розыска
Как правило, основная задача агентов уголовного розыска определялась как «...полное обслуживание учреждения или предприятия по пресечению, предупреждению и раскрытию преступлений со стороны простых злоумышленников, равно и служащих в учреждениях», причем, агент не освобождался от выполнения задач, возложенных на общегосударственный уголовный розыск.
Более подробно, задачи раскрывались в обязанностях. К числу приоритетных направлений деятельности, как правило, относились такие как - наблюдение за сохранностью имущества, наблюдение за злоупотреблениями служащих и выявление таковых, принятие мер к предупреждению, предотвращению и раскрытию преступлений.
Причем, особое внимание обращалось на проведение профилактических мероприятий, с целью выявления работников предприятий, склонных к совершению преступлений, а также и в первую очередь среди сотрудников учреждений, «.ранее скомпрометированных по уголовным и политическим делам».
Учитывая, значительный рост преступлений коррупционного характера, которые получили развитие в период новой экономической политики, а также должностных преступлений, связанных с нанесением материального ущерба государству. В обязанности агентам ведомственного уголовного розыска, вменялось постоянное «.освещение деятельности как служащих, так и лиц, состоящих в коммерческих сношениях с ними, а также, имеющих доступ в предприятие и заподозренных и заподозренных в попытках к совершению преступных деяний».
В отдельных случаях, на агентов ведомственного уголовного розыска, возлагалась обязанность сопровождения кассиров, артельщиков и иных служащих, связанных с финансовыми операциями, в пределах определенной территории, например, Нижегородской губернии.
Существенным аспектом работы ведомственных агентов уголовного розыска всегда оставалась оценка эффективности деятельности, которая, как правило, основывалась на количественных показателях раскрытых преступлений. Так в Нижегородской губернии, для учета показателей работы сотрудников уголовного розыска на предприятиях и учреждениях губернии предлагалось применять правило, что «.каждый ведомственный агент обязан раскрыть не менее 50% всех возникших преступлений по месту его работы».
Вместе с тем, единого нормативно-правового акта, регулирующего особенности организации и функционирования ведомственного уголовного розыска в период 1926-29гг. так и не было создано, а на местах руководствовались общими нормативно-правовыми актами и инструкциями местного характера, что, несомненно, порождало различные отклонения в определение прав и обязанностей агентов и приводило к разночтениям в определение эффективности деятельности сотрудников. В целом, эффективность работы сотрудников ведомственного уголовного розыска оценивалась по количеству раскрытых преступлений
Несмотря на это нормативно-правовое регулирование организации службы охраны предприятий и учреждений в РСФСР и практика реализации этих положений, позволили обеспечить достаточно эффективную систему охраны государственного имущества, которая была направлена на пресечение , в первую очередь, воровства имеющего под собой благоприятную почву в виде «неправильного учета», материальных и финансовых средств и ценностей.
Так, по результатам работы агентов ведомственного уголовного розыска на 6 января 1927 года Нижегородского губрозыска отмечалось, что с августа по декабрь 1926 года на предприятиях «Центроспирта» возбуждено 19 уголовных дел (мошенничество-8, кражи-4, злоупотребления властью-4, подлог-1, растраты-2), в Госбанке-1, Центральный рабочий кооператив-21, Пивтрест-5 дел и т.д. Причем, основная масса преступлений носила должностной характер, что подчеркивало необходимость и своевременность учреждения должностей агентов ведомственного уголовного розыска и актуальность проведения соответствующей работы «..внутри самого учреждения, т.к.. временные воры не могут причинить столько ущерба государству, сколько принесут сами служащие».
Особенностью функционирования ведомственного уголовного розыска, на протяжении указанного периода, оставалась проблема взаимодействия с администрацией охраняемых предприятий и учреждений.
Взаимоотношения с администрацией особо оговаривались в должностных инструкциях для агентов ведомственного уголовного розыска, либо в тексте договора об учреждении штатной единицы уголовно-розыскной милиции на предприятии или учреждении. Так, в инструкции «о несении службы, правах и обязанностях ведомственных агентов уголовной милиции Нижегородской губернии» 1926 года, устанавливалось, что в части оперативной работы агенты подчиняются только подотделу уголовного розыска и не зависят от администрации охраняемых предприятий и учреждений. Однако, учитывая финансовую зависимость от соответствующих администраций, та же инструкция предписывала «.все свои действия по задержанию лиц, замеченных в злоупотреблениях и состоящих на службе в учреждении, производить по согласованию с администрацией (выделено нами) и подотделом уголовного розыска.». Только в исключительных случаях допускалось осуществлять мероприятия без согласования с администрацией.
Влияние администрации охраняемых предприятий на качество охраны со стороны милиции, наиболее отчетливо проявлялось в подборе кадрового состава агентов ведомственного уголовного розыска. Во многих случаях, руководство предприятий и учреждений наделялось правом отвода той или иной кандидатуры претендующей на замещение должности агента уголовного розыска, либо в случае недобросовестного выполнения своих обязанностей. Так, на основание договора адмотдела Нижегородского ГИКа с государственными заводами «Красное Сормово» от 16 ноября 1926 года, администрации предоставлялось право «.заявлять отвод любого лица из сотрудников уголовно-розыскного стола, как при найме, так и во время службы его.», с его последующей заменой в течение двухнедельного срока.
Вместе с тем, такое положение, особенно в отношении приема сотрудников, характерно для периода становления аппаратов УРО на предприятиях и учреждениях 1926г., т.к. это положение противоречило всем нормативно-правовым актам, регулирующим организацию и деятельность не только ведомственной, но и всей милиции РСФСР.


3. Уголовный розыск в послевоенное время
3.1. Изменения в организационной структуре работы органов внутренних дел
Окончание Великой Отечественной войны и переход к мирному развитию внесли серьезные изменения в организационную структуру и содержание работы органов внутренних дел. Это было связано с существенным осложнением криминогенной ситуации, некоторым ослаблением правоохранительной системы, и, прежде всего органов милиции, которые в военный период понесли значительные кадровые потери, но при этом успешно решали самый широкий спектр задач, значительная часть которых не имела прямого отношения к борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Новая, послевоенная обстановка требовала существенной корректировки нормативной правовой базы, прежде всего локальных правовых актов и ведомственных нормативных документов определяющих и регулирующих работу правоохранительных структур по осуществлению основных направлений правоохранительной деятельности.
Приказом Народного комиссара внутренних дел СССР № 001222 от 17 октября 1945 г. в целях усиления контроля над отдельными категориями граждан органам внутренних дел было предписано проведение дополнительных мероприятий. В частности, необходимо было сосредоточить усилия на выявление и оперативную разработку амнистированных граждан, привлекавшихся и осужденных за различные преступления, создавать среди них специальную агентурную сеть. Кроме того, было поручено взять на учет всех ранее судимых и не стоявших на учете, прибывших по отбытию уголовного наказания из тюрем и исправительно-трудовых лагерей, а также усилить профилактическую работу на предприятиях, в общественных местах, на рынках и т. д. [1, л. 5].
Приказ Народного комиссара внутренних дел СССР № 0053 от 21 января 1946 г. предусматривал широкий комплекс мер по усилению борьбы с преступностью, в том числе активизацию работы аппаратов уголовного розыска, повышение качества оперативной и агентурной работы, а также своевременному раскрытию уголовных преступлений [2, л. 2].
В 1946 году Главным управлением милиции НКВД СССР на места было разослано 45 приказов и директив, проверено 56 управлений милиции республик, краев и областей, в ходе которых оказана практическая помощь. В июле 1946 года, после переименования 22 марта того же года Народного комиссариата внутренних дел СССР в Министерство внутренних дел СССР (МВД СССР), отдел уголовного розыска Главного управления милиции МВД СССР был реорганизован в Управление уголовного розыска, что позволило повысить его мобильность и оперативность по конкретным направлениям деятельности, более слаженно организовывать работу на местах, оказывая сотрудникам на постоянной основе практическую помощь [2, л. 4].
Приказ Министра внутренних дел СССР № 00397 от 10 апреля 1947 г. предусматривал усиление мероприятий по борьбе с уголовной преступностью, сильно беспокоящей общество и руководство страны. Кроме того, на местах в ряде краев и областей противодействие уголовной преступности осуществлялось не столь эффективно, как того требовала обстановка. Так, например, за ослабление работы в данном направлении и имеющиеся недостатки начальники УМВД по Свердловской и Челябинской областям были предупреждены о неполном служебном соответствии [3, л. 8].
Большое количество краж и разбоев в общей структуре уголовной преступности вызвали необходимость усиления мер ответственности за подобные преступления. Так, 4 июня 1947 года принимаются Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны личной собственности граждан» и «Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества». Согласно этим документам, максимальные сроки наказания, установленные за совершение данного вида преступлений, составили 25 лет. При этом предусматривалась уголовная ответственность и за недонесение органам власти о достоверно известном готовящемся или совершенном хищении государственного или общественного имущества, а также разбое [3, л. 13; 4].
Органы внутренних дел сконцентрировали свои усилия на выполнении данных указов. В целях оценки эффективности принимаемых мер среди осужденных был проведен специальный мониторинг. Из служебной записки начальника тюремного управления МВД СССР М.Кузнецова заместителю министра внутренних дел И. А.Серову № 20/9-2517 от 14 июня 1947 г. следует, что по отношению к усилению мер ответственности за хищение государственного и личного имущества у заключенных сформировались три позиции. Первая позиция - продолжать воровать с размахом, по-крупному, а там будь, что будет; вторая - продолжить свою преступную деятельность в прежнем режиме, проявляя при этом особую осторожность; третья - бросить воровскую жизнь и честно работать, покончив со своим преступным прошлым, поскольку 10-15 лет, тем более 25 лет являются слишком большим сроком наказания за подобные преступления