Современные процессы обновления системы регионального управления в РФ

Введение

Актуальность данного исследования «Современные процессы обновления системы регионального управления в РФ» проявляется в необходимости изучения вопросов модернизации системы регионального управления. Такая необходимость может быть объяснена сложностью и неопределённостью изменения самой среды функционирования регионального управления, а так же поиском моделей и подходов к выявлению резервов повышения эффективности регионального управления.
Уровень научных достижений в сфере вопросов совершенствования системы регионального управления в РФ, включая терминологию, подходы к оценке моделей регионального управления, интерпретации полученных результатов, достаточно высок, но не является исчерпывающим.
Главная цель исследования заключается в систематизации теоретических и практических вопросов обновления системы регионального управления на современном этапе развития России.
Задачи в рамках данного исследования:
изучение сущности и специфики системы регионального управления;
анализ эволюции регионального управления, освещение новых подходов к региональному управлению.
Объектом исследования выступает система регионального управления в России.
Предмет исследования - основные подходы к обновлению системы регионального управления, особенности проявления моделей регионального управления на примере ряда регионов России.
Основными источниками при проведении данного исследования были информационные базы данных федеральных и региональных органов власти, Нормативно-правовая литература по теме исследования, а так же публикации в базе данных научной электронной библиотеки elibrary.ru (http://elibrary.ru/defaultx.asp). Кроме научной публицистики, в работе были использованы выдержки из монографий и статистических сборников. При поиске и обработке материала основными методами исследования явились метод сравнения, метод научной логики, метод анализа и синтеза имеющихся данных.

1 Содержание системы регионального управления
«Регион», являясь основной категорией региональной экономики, выступает как многозначное понятие. С точки зрения экономики чаще всего это понятие рассматривают как структурную единицу, образовавшуюся в результате разделения труда. Так как по своей сути экономика региона формируется как интеграция домохозяйств и хозяйств отдельных предпринимательских единиц, будь то предприятие или организация, то вполне уместно рассматривать региона и с широкой точки зрения - как экономический район, субъект федерации или другую административно-территориальную единицу внутри страны, как любую территориальную интеграцию, в том числе международную (транснациональный регион).
В нашем исследовании будем рассматривать регион как административно-территориальную единицу внутри страны. В исследовательских работах встречаются разные типы региональной системы, они могут иметь и общие и различные параметры. Но в любом случае регион и региональное управление целесообразно рассматривать как систему (Рис. 1)
Основные элементы системы региона это эколого-географическая, социальная, экономическая и политико-правовая подсистемы. Эколого-географическая и социальная подсистемы представляют базис модели, или ее ресурсы, а политическая и правовая подсистемы относятся к более высокому уровню иерархии.

Рисунок 1. Модель региональной системы

Как видно из Рис.1 центральное место в модели региона занимает экономическая подсистема, которая обеспечивает функционирование региона. В свою очередь экономический блок делится на производственный и финансовый. Производственный блок состоит из хозяйствующих субъектов региона, а финансовый состоит из элементов, которые соединяют между собой все элементы, блоки и подсистемы региона.
Ведущую роль играет во всей этой системе политико-правовая составляющая через правовые и политические институты, нормативную и законодательную базы. Именно эта подсистема обеспечивает внутреннее управление регионом.
Таким образом, регион представлен нами как социально-экономическая территориальная система, но следует еще рассмотреть его проявление как структурного элемента в системе административно-территориального устройства власти.
Управляющая система региона включает в себя законодательный и исполнительный органы государственной власти. Субъект федерации имеет собственный бюджет, утверждаемый законодательно на региональном уровне.
Как показывает международный опыт, управление региональным развитием в условиях федеративного государства, невозможно без использования системного подхода, то есть без учета многоаспектности развития регионов, выбора различных методов регулирования на разных территориальных уровнях, разнообразия исходов управления.
Концепция управления региональным развитием имеет тройственную природу.
Во-первых, региональная система – это объект управления, которым управляет «центр» страны. Вырабатывая решения на самом высшем уровне власти и управления, надо помнить, что через них задаются ориентиры для развития регионов. Внешнее управление определяет государственную стратегию территориального развития страны. Региональная политика федерального центра, которая должна строиться на балансе интересов государства и регионов, призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.
Во-вторых, региональная система – это субъект управления, который реализует на местах региональную политику, с учетом собственных интересов, гармонизированную с общей политикой страны.
В-третьих, региональная система – это еще и субъект самоуправления, когда, помимо реализации общеэкономического и другого общего потенциала региона как элемента государственной политики, происходит реализация потенциала региона. Неслучайно отдельным направлением современных региональных исследований выделяется институциональный подход к характеристике регионального развития. Большое внимание в нем уделяется политике региональных органов как одному из важнейших факторов экономического развития региона. В современных теориях, концепциях региональной субъектности, регион выступает как субъект экономических отношений, носитель особых экономических интересов.
Наибольшее распространение получили четыре парадигмы региона: регион-квазигосударство, регион-квазикорпорация, регион-рынок, регион-социум .
В России, являясь прерогативой, в первую очередь, федерального центра, фактически региональная политика до недавнего времени была исключительной обязанностью региональных властей. Многие регионы приняли долгосрочные стратегии социально-экономического развития своих территорий еще до того, как была принята Стратегия России. После же «возвращения государства» в сферу регулирования пространственного развития нашей страны формирующаяся федеральная региональная политика и соответствующее ей территориальное приложение федеральных финансовых ресурсов были увязаны с эффективностью деятельности региональных органов власти в отношении социально-экономического развития своих территорий. Поэтому для России вдвойне верно, что регионы – акторы региональной политики, и актуально исследование региональной системы как субъекта управления и самоуправления региональным развитием.

2 Подходы к обновлению системы регионального управления

Современные процессы обновления системы регионального управления в РФ, по нашему мнению, можно разбить на несколько наиболее популярных направлений:
Внедрение проектного управления,
Внедрение программных продуктов и автоматизации мониторинга и принятия управленческих решений,
Внедрение кластерного подхода в управлении,
Внедрение мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Остановимся более подробно на каждом из них.
Проектное управление
В Российской Федерации развитие проектного управления в органах государственной власти прошло определенную эволюцию:
На первом этапе (2005-2008 годы) управление проектами впервые апробировалось в рамках реализации приоритетных национальных проектов. В ходе второго этапа (2009-2012 годы) отмечено значительное увеличение количества государственных проектов (более 40), разработка и реализация которых осуществлялись частично с учетом требований профессиональной методологии проектного подхода.
С 2012 года повысился интерес к ведению мегапроектов, то есть крупных инфраструктурных проектов (проекты «Урал Промышленный - Урал Полярный», «Ямал», «Комплексное развитие Южной Якутии», строительство космодрома «Восточный», подготовка к проведению саммита АТЭС, Универсиады в Казани, Олимпиады в Сочи в 2014 году и др.).
05 июня 2013 года приказом Минэкономразвития России был создан Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. А затем Распоряжением Минэкономразвития России утверждены Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. Получили развитие региональные площадки внедрения пилотного управления.
Сегодня наибольшая активность внедрения и развития проектного управления отмечается в Белгородской области, Пермском крае, Приморском крае, Томской области, Тюменской области, Ханты- Мансийском автономном округе и др. Сегодня внедрение проектного подхода в органах исполнительной власти в субъектах РФ реализуется с созданием проектных офисов. По оценке Агентства стратегических инициатив (АСИ) в 2016 году проектные офисы созданы в 74 регионах России.
Однако, практика внедрения проектного управления в исполнительных органах государственной власти показала следующие риски:
1. Отсутствие единой нормативно-правовой базы.
2. Наличие бюрократического мышления управленческих кадров.
3. Неэффективная организация межведомственного взаимодействия в ходе работы по реализации проектов.
4. Отсутствие четких распределений полномочий между проектными офисами и субъектами государственного и муниципального управления, дублирование выполняемых задач и функций.
5. Отсутствие единого портала с информацией о внедрениях проектного управления в регионах для более эффективного использования опыта внедрения.
6. Небольшое количество специалистов, обладающих компетенциями в области проектного управления и внедрения проектов в целом.
7. Отсутствие независимой экспертной оценки и мониторинга проектной деятельности.
8. Отсутствие или низкий уровень работы с рисками.
9. Отсутствие связи во многих проектах между стратегией и проектной деятельностью.
Внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной власти в регионах находится на начальном этапе, и есть все основания полагать, что в перспективе будет выстроен прозрачный механизм и отработаны модели внедрения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2165-р «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы» установлены порядок организации проектной деятельности, в соответствии с которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне.
Кластерные технологии управления.
Под кластером понимается группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и организаций, для которых характерны общность деятельности и взаимодополнение. Именно через кластеры ожидается получить в развитии регионов определенный прорыв

. Поэтому, сейчас для регионов стоит задача оценки кластерного потенциала.
Результатом применения кластерного подхода должно стать развитие не отдельных направлений, а комплекса взаимосвязанных отраслей и сфер деятельности, создающих в совокупности значительную прибавочную стоимость и способных, благодаря целостной структуре, к постоянному совершенствованию и обновлению.
Преимущество внедрения кластерного подхода связано с тем, что происходит это на основании документов территориального и стратегического планирования. При этом регионы, на территории которых складываются кластеры, как показывает мировой опыт, становятся лидерами экономического развития, определяют конкурентоспособность национальной экономики. В то же время регионы, не имеющие кластеров, занимают заведомо худшее экономическое положение.
Внедрение программных продуктов и автоматизации мониторинга и принятия управленческих решений
Сложность многоликой среды управления, множественность факторов влияния, подвижность и неопределенность проявления тех или иных процессов и явлений, приводят к необходимости внедрять программные продукты и автоматизировать управленческую деятельность.
Отдельные субъекты РФ добились в этом направлении значительных успехов. Например, в последние годы создан целый ряд региональных концепций управления развитием промышленных предприятий, малого бизнеса, социальной сферы и др.
Так, например, в Челябинской области разработана собственная концепция регионального управления развитием сфер жизнедеятельности субъекта РФ, базирующаяся на следующих принципах:
управление субъектом РФ должно основываться на глубоко продуманной региональной экономической политике;
эффективное взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с региональными экономическими субъектами (РЭС), к которым относятся муниципальные образования, естественные монополии, крупные предприятия различных типов собственности и видов экономической деятельности;
легитимность процедур и методов регионального управления;
использование автоматизированных информационно-компьютерных систем.
С учетом этого создана комплексная автоматизированная информационная система (АИС) регионального управления, базирующаяся на актуальной модели интегрированной системы регионального управления и на программных комплексах, разработанных комитетом информационного и программного обеспечения правительства Челябинской области.
Работа системы заключается в процессах мониторинга, анализа и оптимизации значений показателей хозяйственной деятельности РЭС и формирования управленческих решений с использованием модели ситуативного управления. Для этого в системе предусмотрены блоки:
формирования системных показателей мониторинга;
формирования системных показателей оптимизации;
формирования критериев оптимизации;
формирования критериев оценки;
задания управляющего воздействия;
принятия решений.
Системы подобного рода позволяют выявить тенденции и ключевые показатели социально-экономического состояния области и эффективно управлять развитием региона.
Внедрение мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
Об оценке деятельности исполнительной власти субъектов РФ начали задумываться с тех пор, когда были ликвидированы выборы глав регионов и их стал назначать Президент России. Перед высшим руководством страны встал острый вопрос, каким образом оценивать назначенных ими людей на местах. После долгих обсуждений в 2007 году был принят Указ президента № 825 от 28 июня 2007 года, который в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил следующее:
1) Утвердить показатели, на основе которых оценивается исполнительная власть субъекта РФ. Первоначально их было 43 основных и около 100 дополнительных, но каждый год данные показатели претерпевают некоторого рода изменения для более лучшей оценки власти в регионе.
2) Высшим должностным лицам субъектов РФ ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в Правительство РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности ;
3) Была разработана методика оценки, по результатам которой органам исполнительной власти субъектов РФ направляются рекомендации по повышению качества управления на территориях.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:
а) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации;
б) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
в) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;
г) ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
4) На основе анализа поступивших докладов субъектов Российской Федерации Минрегионом, а затем после его упразднения, Минэконом России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти формируется проект доклада Правительства РФ Президенту России об оценке эффективности деятельности субъектов РФ по итогам отчетного года, включающий следующие разделы определенные разделы.
5) Распределение грантов субъектам РФ, достигшим наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Рейтинги субъектов Российской Федерации формируются в различных сферах государственного и муниципального управления, в которых рассчитываются неэффективные расходы. Гранты выделяются в форме дотаций из федерального бюджета. Размер гранта для субъекта Российской Федерации определяется по определенной формуле.
Таким образом, системе современного регионального управления все большее значение приобретают методологические подходы. Под ними понимается единое, целостное направление использования логики, принципов и методов управления в ходе разработки прогнозов, стратегических программ и планов всех уровней и временных горизонтов. Это определяет необходимость применения в практике современного управления регионального развития системного подхода, который представляет собой форму приложения теории познания и диалектики к исследованию процессов, происходящих в природе, обществе, мышлении. Его сущность состоит в реализации требований общей теории систем, согласно которой каждый регион в процессе его исследования должен рассматриваться как большая и сложная система и одновременно как элемент более общей системы (федеративное государство).
Логика современного управления развитием регионов предполагают определение нескольких ключевых моментов, без которых их построение не представляется возможным:
процесс формирования целей.
анализ исходного уровня состояния объекта, территории.
всестороннее изучение объема и структуры потребностей общества (населения), его отдельных подсистем в упреждающем периоде, при этом необходимо помнить, что удовлетворение этих потребностей предполагает наличие соответствующих ресурсов.
ресурсы территории – это его потенциалы: природный, трудовой, научно-технический, экономический, социальный, духовный, внешнеполитический.
После комплексной оценки общественных и личных потребностей и определения ресурсов, переходят к с их согласованию.
Сейчас для экономики страны поставлена задача достижения определенного уровня экономического роста, ориентир сделан на его инновационный и опережающий характер. Правительством РФ сделаны определенные попытка активизации развития территорий, созданы специальные институты развития и получен определенный опыт лучших практик.
Модель «модернизационной» компоненты российского регионального развития концептуально должна опираться на системную парадигму развития, способную учесть сбалансированные качественно разнородные характеристики и целевые показатели пространственного развития страны.
Для российских регионов это критерии:
сбалансированности и устойчивости социально-экономического развития;
выравнивания межрегиональных различий и диспропорций в социально-экономическом развитии регионов;
инновационности социально-экономического развития регионов;
социальный критерий с учетом повышения качества жизни населения;
оценки эффективности региональных и местных властей;
согласования стратегий социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях взаимодействия экономических субъектов.
Внедрение новых подходов к региональному управления будет способствовать повышению инвестиционной открытости и привлекательности регионов, созданию благоприятной административной среды через снижение инфраструктурных рисков для инвесторов, оптимизации и повышению качества предоставляемых государственных услуг, а в целом должно привести к росту благополучия граждан.
В рамках данной работы мы ограничились лишь несколькими подходами к обновлению системы регионального управления в РФ, не затронув описание таких подходов как внедрение инвестиционного стандарта и стандарта конкуренции, или включение в систему управления регионом таких объектов как моногорода, зоны опережающего развития, и т.д. Но продолжение работы в направлении обозначенной темы, позволит нам вернуться к этому вопросу уже в рамках более глубокой курсовой работы.
3 Анализ смены первых должностных лиц субъектов РФ

Изменения на политической арене, происходящие сегодня в системе регионального управления России происходят довольно динамично.
Так, за последний месяц в России произошла смена пяти руководителей регионов. Своих кресел лишились глава Республики Адыгея Аслан Тхакушинов, губернатор Пермского края Виктор Басаргин, руководитель Республики Бурятия Вячеслав Наговицын и губернатор Новгородской области Сергей Митин и буквально сегодня — губернатор Рязанской области Олег Ковалёв. Нечто подобное произошло полгода назад, 28 июля, когда президент РФ Владимир Путин в один день отстранил от власти четырех глав субъектов нашей необъятной федерации. «Насиженные места» потеряли губернатор Севастополя Сергей Меняйло, губернатор Калининградской области Николай Цуканов, губернатор Ярославской области Сергей Ястребов и арестованный губернатор Кировской области Никита Белых.
Согласно прогнозам журнала «Профиль», следующими «на вылет» должны стать губернатор Рязанской области Олег Ковалев, губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев и глава Приморского края Владимир Миклушевский. До начала лета текущего года кресла глав регионов потеряют 15 политиков. В итоге (с учетом предыдущих кадровых решений) губернаторский состав обновится примерно на треть.
Аналитики и политологи выделяют различные причины такого положения дел:
Причина 1. Возраст и срок полномочий. Есть губернаторы, которые руководят регионом около 10 лет или достигли вполне серьезного возраста. Например, Валерий Шансев 1945 года рождения, который находится у руля Нижегородской области с 8 августа 2005 года, так и Сергей Митин 1951 года рождения, управлявший Новгородской областью с 7 августа 2007 года.
Общая тенденция, когда руководство страны назначает «молодежь» занять ту или иную позицию, сегодня уже не выглядит удивительной. Кроме того, находясь на должности такого высокого уровня как губернатор, есть риск поддаться коррупционным связям и желанию контролировать или лоббировать тот или иной бизнес.
Ротация губернаторских кадров, которая наблюдается сегодня в российских регионах, явление ожидаемое и даже наверное необходимое.
Политика «центра» выглядит довольно жестко, опыт прошлых лет при строптивости того или иного руководителя региона или отрасли демонстрирует печальные последствия