Российское законодательство в области промышленной безопасности и в смежных отраслях права.

ВВЕДЕНИЕ
Если попытаться взглянуть на историю развития человечества в крупном временном масштабе, то можно заметить, как сильно изменились условия жизни нашей цивилизации под влиянием научно-технического прогресса (НТП). Наука и техника глубоко проникли во все сферы жизнедеятельности человека, повлияли на его взаимоотношения с природой, дали ему новые приемы и способы производства, сказались на уровне и стиле жизни людей. Но научно-технический прогресс помимо всего того прогрессивного значения, которое он имеет для современной цивилизации, несет в себе и целый ряд проблем.
Эти проблемы выражаются зачастую в невероятных по своему масштабу разрушениях и всевозможных ущербах для всего живого. В качестве примеров приведем некоторые случившиеся техногенные бедствия.
Согласно статистических данных (за 2017 год) в структуре количественных показателей по видам ЧС техногенные ЧС занимают подавляющее большинство (рис.1), что также отразилось и на количестве погибших человек (рис.2).

Рисунок 1. Структура количественных показателей по видам ЧС, ед.(%).

Рисунок 2. Структура количественных показателей погибших по видам ЧС, чел. (%)
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации четко определено, что обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в области промышленной безопасности осуществляется путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее территориальных и функциональных подсистем, взаимодействия с аналогичными иностранными системами, повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, развития системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения, поддержания на должном уровне современной технической оснащенности и готовности пожарно-спасательных сил, развития системы принятия превентивных мер по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров на основе совершенствования надзорной деятельности, проведения профилактических мероприятий, а также путем формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения.
В современном обществе промышленное производство играет важную роль по удовлетворению материальных и духовных потребностей, что влечёт за собой увеличение масштабов производства. В результате чего промышленное производство стало постоянным источником возникновения несчастных случаев, аварий и катастроф. В наибольшей степени аварийность свойственна угольной, горнорудной, химической, нефтегазовой и металлургической отраслям промышленности, транспорту.
Решение проблемы обеспечения безопасности развития общества связано в том числе и с развитием теории надёжности технологического оборудования, опасных производственных объектов и оценкой рисков производства.
Развитие законодательства в области промышленной безопасности считается одной из приоритетных областей деятельности на всех уровнях — международном, государственном, региональном и местном.
Нормативно-техническая правовая база в области промышленной безопасности.
Сфера промышленной безопасности охватывает многие области деятельности человека – социальную, трудовую, экономическую и т.д. Соответственно, данное многообразие напрямую связано с регулирующими данную сферу документами на законодательном уровне – нормативно-технические и правовые аспекты.
В качестве регуляторов выступают, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные акты, методические указания, стандарты организаций, правила безопасности (ПБ), строительные нормы и правила (СНиП), своды правил (СП), руководящие документы (РД), государственные стандарты (ГОСТ) и другие документы как обязательные к применению, так и применяемые на добровольной основе. Законодательные актах РФ, которые направлены на регулирование вопросов промышленной безопасности, содержат элементы, которые относятся, в свою очередь, к смежным отраслям права: например, природоохранной отрасли права, санитарной, а так же законодательству об охране труда, охране недр и законам профилирующих и специальных областей. Проведем краткий срез основных документов в области промышленной безопасности.
1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
В главном документе страны промышленной безопасности содержатся положения о безопасности в целом (в соответствии с п. м) ст.71 безопасность находится в ведении Российской Федерации), а также о безопасности условий труда (согласно п. 3 ст. 37 у каждого есть право на труд в условиях, которые должны отвечать требованиям безопасности).
В федеральном законе РФ от 28.12.2010 г «О безопасности» №390-ФЗ (с изм. на 5.10.2015 г.) закреплены правовые основы, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции, установлены порядок контроля и надзора за законностью их деятельности.
Следующий по охвату требований в области промышленной безопасности и непосредственно направленный на исполнение этих требований документ – Федеральный закон №116 от 21.07.1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (редакция с изм. на 29.07.2018 г.).
В настоящем ФЗ даны основные понятия в области промышленной безопасности (далее ПБ), правовое регулирование данной сферы, органы, участвующие для соблюдения ПБ, основные требования к ПБ и другие важные сведения.
116 ФЗ направлен на определение правовых, экономических и социальных основ обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и ставит целью предупредить аварии на опасных производственных объектах (ОПО) и обеспечить готовность организаций, которые эксплуатируют ОПО, к локализации и ликвидации последствий данных аварий. Положения комментируемого закона распространяются на все организации независимо от их организационно правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.
При определении применимости того или иного федерального закона для регулирования отношений по промышленной безопасности следует исходить из понимания этого термина в N 116 ФЗ, как состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Поэтому во всех случаях, когда правовая норма, регулирующая отношения, связанные, например, с аварией на опасном производственном объекте, содержится в другом федеральном законе, этот закон является применимым для регулирования отношений по промышленной безопасности. При этом должно соблюдаться правило, согласно которому в случае противоречия между комментируемым законом и иным законом применяются нормы комментируемого закона как закона специального.
Согласно статье 3 под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения, а также другие обязательные требования, которые содержатся в 116-ФЗ, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства РФ, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.
Все требования ПБ должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
За правовое регулирование в области ПБ отвечает 116 ФЗ, другие федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, а также федеральные нормы и правила, касающиеся ПБ.
В деятельности по обеспечению ПБ принимают участие следующие органы:
Президент РФ (утверждает основные направления гос. политики в области обеспечения ПБ)
Совет Безопасности РФ (определяет основные направления гос. политики в области обеспечения ПБ)
Федеральное собрание РФ (осуществляет законодательное регулирование деятельности в области обеспечения ПБ)
Правительство РФ.
Определены три случая, когда возможно отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта:
в случае, когда требуется такое отступление;
в случае, когда указанных требований недостаточно;
в случае, когда указанные требования отсутствуют.
При этом возможностью отступления от требований промышленной безопасности можно воспользоваться при обязательном и одновременном соблюдении следующих условий:
1) отступления возможны только от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности;
2) отступления возможны только при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;
3) отступления возможны только при наличии обоснования безопасности опасного производственного объекта, прошедшего экспертизу промышленной безопасности и получившего положительное заключение экспертизы промышленной безопасности.
Устанавливаются обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.
В дополнение к установленным требованиям, определены ряд обязанностей, возлагаемых на организации, эксплуатирующие опасный производственный объект:
1) не допускается применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования и внесенных в него изменений (при их наличии);
2) обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре;
3) изменения, внесенные в обоснование безопасности опасного производственного объекта, направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор в течение 10 рабочих дней со дня получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.
На сайте Ростехнадзора размещен разработанный проект приказа «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта».
Федеральный закон от 30 декабря 2009 г

. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:
1) механической безопасности;
2) пожарной безопасности;
3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
7) энергетической эффективности зданий и сооружений;
8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.
Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимальные необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, ядерную и радиационную безопасность, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, промышленную безопасность, термическую безопасность, химическую безопасность, электрическую безопасность, электромагнитную совместимость и единство измерений.
ТР направлен на повышение ответственности и стимулов предприятий по соблюдению обязательных требований безопасности: предусмотрены новые для российского законодательства процедуры, направленные на ограничение возможного ущерба в случае выпуска на рынок опасной продукции. Ответственность предприятий в случае фактического нарушения технических регламентов существенно усиливается, причем наиболее жесткие формы имущественной ответственности предполагается применять только в судебном порядке.
Рассмотрим еще один документ - Федеральный закон «О техническом регулировании» (с изменениями на 29 июля 2017 года).
Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» был принят с целью совершенствования правовых основ установления обязательных требований к продукции и процессам (методам) ее производства, эксплуатации и утилизации, а также для реформирования с учетом требований Всемирной торговой организации (ВТО) сфер стандартизации, подтверждения соответствия, государственного контроля и надзора.
Этот Закон заменил действовавшие до вступления его в силу Закон о стандартизации, который устанавливал правовые основы стандартизации в России, и определял меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации, и Закон о сертификации, который устанавливал правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов в России, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации.
В юридико-технических целях в 184-ФЗ сокращенным понятием «безопасность» обозначается понятие «безопасность продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». До внесения законом 2001 года №255-ФЗ изменений указывалось на безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
В определении понятия «безопасность», данном в 184-ФЗ, обозначены те жизненно важные интересы личности, общества и государства, в целях обеспечения защищенности которых согласно п.1 ст 6 ФЗ «О техническом регулировании» принимаются технические регламенты: жизнь и здоровье граждан, имущество физических и юридических лиц, государственное и муниципальное имущество; окружающая среда, жизнь и здоровье животных и растений.
Виды безопасности, в целях обеспечения которых технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, определены в п.1 ст. 7 184-ФЗ: безопасность излучений; биологическая безопасность; взрывобезопасность; механическая безопасность; пожарная безопасность; безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте); термическая безопасность; химическая безопасность; электрическая безопасность; радиационная безопасность населения; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования.
Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений.
Статья 5.1 184-ФЗ определяет особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, введена  Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
При этом изначально предлагалось установить, что в отношении зданий и сооружений, связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, утилизации обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования сводов правил, включенных в перечень сводов правил в области строительства, утверждаемый Правительством РФ. Оценку соответствия зданий и сооружений, связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, утилизации предлагалось проводить не только на соответствие требованиям технического регламента, но и требованиям сводов правил, включенных в указанный перечень.
Изложенные задачи решены непосредственно Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», но несколько иным способом. Как видно, в Закон 184-ФЗ все же включена статья, определяющая особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, но все ее содержание сводится к отсылке к 185-ФЗ. При этом в ч.1 ст.6 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» установлено, что Правительство РФ утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований.
Такое регулирование является особенным в силу того, что утверждение Правительством РФ перечня документов в области стандартизации предусмотрено комментируемым Законом в иных целях. Так, согласно п.11 ст.7 данного Закона Правительством РФ или в случае, предусмотренном статьей 9_1 данного Закона (т.е. при принятии технического регламента нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию), федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию до дня вступления в силу технического регламента утверждается в соответствии с требованиями законодательства РФ в области обеспечения единства измерений перечень документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в т.ч. правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия